Recursos contra los fallos del Tribunal de Cuentas
Sumario: I- Recurso de Revisión. -II. Recursos ante la Corte. -III. El futuro.
Las sentencias del Tribunal de Cuentas han sido recurribles desde la sanción de la
derogada ley 4374 en 1935 mediante presentaciones ante el propio órgano administrativo del recurso de revisión previsto por el art.34 o ante el máximo órgano judicial acudiendo al recurso de nulidad del art.26.
Durante la vigencia de la citada ley orgánica, el criterio de la Corte provincial mostró diferencias muy notorias que pasaron
desde la restricción casi absoluta a la mayor amplitud, sea por la interposición directa sin agotamiento de la vía administrativa, sea por la habilitación de la instancia contencioso-administrativa producido dicho agotamiento previo.
La ley 10.869-nuevo régimen orgánico, derogatorio del emanado de la ley 4373- Adla, L-A 685- respeta el recurso de revisión ante el propio Tribunal de Cuentas sobre idénticos principios (arts.38 y 39). En cambio, para los recursos por ante la Corte el legislador ha remitido directamente al código de procedimientos en lo civil y comercial de la Provincia (art.31).
La variante jurisprudencial y la modificación legal otorgan interés suficiente al análisis de éste importante aspecto del derecho.
I.- Recurso de Revisión
Pese al cambio legislativo operado, las exigencias del recurso son idénticas: la ley 4373 lo individualiza con el número 34 y la ley 10.869 lo ubica con el número 38, pero no han variado los requisitos que exigen su fundamentación en pruebas o documentos nuevos o en la errónea interpretación de los presentados. El plazo de interposición es de 15 días contados desde la notificación, computándose días hábiles.
El procedimiento tampoco ofrece modificaciones. Presentado el recurso, el tribunal se pronuncia sobre su procedencia y admisibilidad formal, sin que se requiera depósito (art.38). Rechazado se abre la instancia judicial (art.31); abierto, las actuaciones pasan a la División Relatora que debe conferir traslado al recurrente para que lo conteste dentro del término que se fije y que no puede exceder de 30 días (art.38).
Con posterioridad, el expediente pasa a resolución del acuerdo, poniendo fin a la instancia administrativa.
La jurisprudencia del Tribunal de Cuentas otorga considerable amplitud a la concesión de la revisión, teniendo en cuenta el derecho de defensa de los alcanzados y el ritual menor del derecho administrativo. En cuestiones susceptibles de debate emanadas de cargos pecuniarios por actos perjudiciales al erario, la procedencia formal de los recursos constituye la norma. Sólo las infracciones formales sancionadas con multa resultan más renuentes a la revisión, en tanto se han perfeccionado por omisión en el momento de producirse, sin posible variación ulterior.
II. Recursos ante la Corte
Durante muchos años el criterio de la Corte Provincial en torno al recuros de nulidad previsto por el art. 26 de la derogada ley 4373 fue particularmente restrictivo. En el fallo recaído en la causa B 23.649 “Bonora E.V. ex Intendente Municipal”, manifestó: “Que, según el art. 149 inc.4 de la Constitución, sólo proceden los recursos de inaplicabilidad de ley y de nulidad de sentencia contra los fallos que dictaren los tribunales de Justicia que se instituyeren en la misma sección quinta” (art.154 y 159).
“ Que, por consiguiente, la ley 4373 que se invoca no ha podido extender fuera de ésos límites la jurisdicción de ésta corte para atribuirle el conocimiento del recurso extraordinario alguno contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas” (julio 3 de 1936)
Este criterio fue modificado a través de dos importantes resoluciones recaídas en las causas B.49102 “Pizzagalli, Eduardo E. c. Provincia de Buenos Aires “ y B 49284 “Magnanini, Luis J. c. Provincia de Buenos Aires”
En la primera de ellas el alto Tribunal, sin previa interposición de revisión por parte del alcanzado, hizo lugar al recurso intentado, pronunciándose sobre el fondo de la resolución y revocando la sentencia..
En la segunda causa, el ex comisionado Magnanini agotó la vía administrativa mediante una revisión denegada y la Corte abrió la vía judicial por el código Varela, como demanda contencioso-administrativa.
La resolución de la causa Pizzagalli ha tomado como apoyo el art. 26 de la citada ley 4373 negando que las resoluciones del Tribunal de Cuentas sean asimilables a las sentencias judiciales y es por ello que “Consiguientemente la cuestión de revisibilidad judicial de las decisiones del Tribunal de Cuentas, excluido el carácter recursivo del remedio procesal legislado, se circunscribe a determinar si el cuestionamiento de ésos actos constituye causa contenciosa-administrativa que abre la competencia originaria de ésta corte en los términos del inc.3 del art. 149 de la Constitución, atento el tribunal competente determinado por la ley”(punto 4 de II del primer voto; acuerdo 28/10/86).
Agregó el ministro preopinante que las sentencias de tribunales administrativos resultan equiparables a un decreto del Poder Ejecutivo (punto 7 del II, idem). La conclusión del razonamiento afirmó que “En consecuencia, los interesados pueden demandar por ante la Suprema Corte en los términos del art. 26 de la ley 4373. Es más, con o sin la previsión del dispositivo legal citado, todo “acto definitivo” es “finalmente” revisable por ante el Poder Judicial, en el caso, por ante la Suprema Corte” (del voto en III, idem)
Este curioso voto que logró mayoría en el Tribunal viene a sancionar una demanda contencioso - administrativa sin resolución final en el procedimiento administrativo, puesto que,como lo expresa el fallo (ver “antecedentes”) no ha existido ejercicio del recurso de revisión por parte del alcanzado. El código Varela exige la reclamación previa.
Además, el art. 26 de la ley, interpretado con el criterio que ha quedado señalado, olvida también que el legislador sancionó un “Recurso de nulidad” y que el tribunal lo transforma en una demanda contencioso- administrativa (en realidad de inaplicabilidad de ley), pronunciándose sobre el fondo en contradicción con el texto expreso de la norma (confr.296 y 298 del Cód. Procesal de la Provincia). A ello obligaba el art.15 de la ley 4373, pues el tribunal de Cuentas es la única autoridad que puede aprobar o desaprobar de modo definitivo las cuentas.
En cambio en el caso “Magnanini” ha existido reclamo por vía de recurso de revisión y posterior recurso por ante la Corte. Ésta resolución será analizada más adelante.
III- El Futuro
La Ley 10.869 ha derogado el anterior régimen orgánico del Tribunal de Cuentas. En su art. 31 el legislador ha establecido que la sentencia final del Tribunal de Cuentas será recurrible ante la corte por vía de los recursos que prevé el Código de Procedimientos en lo Civil y Comercial. Es decir que en el futuro los alcanzados por los fallos del Tribunal dispondrán de los recursos de inaplicabilidad de ley; de nulidad y de inconstitucionalidad.
En una primera aproximación parecería que la directa remisión a la vía recursiva del Código Procesal configurará un álgido problema interpretativo, sobre todo si se diferencian los dos juicios administrativos disciplinados por la nueva ley en los arts. 17 a 25 (juicio de cuentas) y 44 (juicio de responsabilidad).
Con el viejo texto la corte a nuestro juicio de manera apresurada, abandonó el precedente del caso “Bonora”, agregando de hecho un nuevo alcance al art. 149 inc.4°, no sólo por los argumentos de la minoría del fallo “Pizagalli”, sino lo que es más importante por la introducción del recurso en el inc.3 sin previo reclamo administrativo.. Si se trataba de manera contencioso – administrativa por qué el legislador definió como de “nulidad” el recurso del art.26 y no remitió al código Varela, treinta y dos años anterior.
En realidad la Corte fuerza la interpretación para lograr introducir las resoluciones del órgano de control en la esfera del código Varela para obviar su verdadero encuadre en el inc.4 al negarse a abrir recurso para fallos que no emanan de un tribunal de justicia. Cabe entonces preguntar por qué la decisión de la corte no respetó ni la letra ni el espíritu impuestos por el legislador en el código contencioso- administrativo(agotamiento vía administrativa) ni en la ley 4373 (recurso de nulidad transformado en acción contencioso- administrativa sobre el fondo): en éste último aspecto resulta particularmente grave que al revocar el fallo el máximo tribunal provincial haya olvidado que la ley que regía el caso decía que el Tribunal de Cuentas “es la única autoridad que puede aprobar o desaprobar de modo definitivo las cuentas”(art.15, ley 4374) y que el fallo que dicte hará cosa juzgada en cuanto a la percepción e inversión de fondos y su relación con la constitución y las leyes , prohibiéndose sobre éstas cuestiones cualquier investigación en ninguna clase de juicios (art.33).
Con más sapiensa que la Corte el legislador señaló los alcances de la revisión judicial de los fallos del Tribunal de Cuentas: recurso de nulidad y vuelta de las actuaciones al mismo.
Ésta solución que emanaba de la derogada ley 4373 encontraba explicación suficiente en la previsión fundamental efectuada por el legislador que se refería al juicio de cuentas. El otro juicio, de responsabilidad, no se encontraba previsto de manera explícita en su sistemática, aún cuando de la norma constitucional (art.147) y del art.14 (comprobación sumaria de hechos)se lograra base suficiente para su disciplina.
El legislador se había referido al juicio de cuentas creando un tribunal específico por la materia con el alcance expuesto. Es igual la situación de los recursos futuros por la ley 10.869/89. Creemos que no.
La generalización de la vía recursiva será tan poco convincente en su tratamiento futuro como ahora si no se hacen las debidas distinciones.
En primer lugar debe señalarse que ahora la ley orgánica contiene los dos juicios (cuentas y responsabilidad), amén de los recursos extraordinarios del Código procesal. Ahora viene obligada una severa distinción entre juicios administrativos, tan distintos para lograr aclarar el sentido del control a efectuar por la Corte.
El juicio de Cuentas tiene un carácter marcadamente objetivo: vincula al responsable con una gestión contable; la responsabilidad es presumida contra el responsable porque la obligación está preconstituída, quien debe demostrar el ajuste de su conducta a la ley; el examen de la rendición es abstracto; el juicio vincula la gestión con los reparos del órgano de control cuando la cuenta no cierra (cargo contable).
El juicio de responsabilidad, en cambio, resalta aspectos mucho más subjetivos. Se encuentra precedido de un sumario que no tiene carácter contradictorio, la administración debe probar la responsabilidad (inversión de la carga probatoria) y vincular un hecho a un accionar.
Esta aproximación creemos que nos permite encontrar el camino sobre la mejor interpretación, que sin la estrechez del caso “Bonora” impida la amplitud de los casos “Pizzagalli” y “Magnanini”.
La resolución del juicio de cuentas debe abrir, una vez agotada la vía administrativa, los recursos previstos por el art.31 de la ley 10.869. Nos inclinamos por considerar que la Corte debe en éstos casos circunscribirse al recurso de nulidad extraordinario devolviendo las actuaciones para un nuevo fallo, en tanto el Tribunal de Cuentas sigue siendo la única autoridad que puede aprobar o desaprobar definitivamente la cuenta (confr. Art. 15, ley 10.869) Otro camino más discutible estaría dado por independizar las dos vías, declarando la Corte que los recursos de los arts.31 y 38, se excluyen y que elegida la vía administrativa el expediente no puede pasar a la justicia. Esta interpretación tiene la dificultad de que la reforma no ha previsto en el art. 31 los plazos de los diferentes recursos y que no todos parecen aplicables a la cuenta.
El juicio de responsabilidad debe abrir la vía recursiva de manera amplia, habida cuenta de la obligación que pesa sobre la administración y de su notorio contenido subjetivo. Todos los recursos, La respuesta es difícil, y debe darla la Corte protegiendo, como siempre, los derechos en juego.
Resumiendo lo expuesto, consideramos:
1°) Que el control judicial sobre los fallos resultantes del juicio de cuentas debe ser posterior al agotamiento de la vía administrativa y limitado al recurso de nulidad con regreso de las actuaciones al órgano administrativo para el dictado de nueva sentencia.
2°) Que el control emergente de los juicios de responsabilidad debe tener amplitud suficiente para asegurar el derecho del alcanzado, en virtud de emanar de una actuación sumarial no contradictoria y de residir la carga probatoria en el propio estado.
3°) Que como alternativa a la expuesta en el punto 1° podría independizarse la vía administrativa de la judicial y considerarlas alternativas (elegida una se cierra la otra).