Esta institución reconoce sus orígenes en los más remotos
tiempos de la colonización de América Latina.
Partiendo de ello debemos ubicarnos en la necesaria implementación
de un sistema de contralor de los fondos públicos en los territorios de
ultramar por parte de la Corona española, generados ellos como consecuencia
de los numerosos problemas derivados de la distancia entre la Administración
Colonial y el centro metropolitano.
Algunos historiadores ubican como fecha de creación del
Consejo de Indias el año 1524, el que tenía competencia en todas las ramas
de la administración colonial.
Dicho consejo tuvo su origen en la recopilación de la "Serie
de Cédulas y Resoluciones" que expidiera la Corona y que tomaron por título
el de "Recopilación de Leyes de Indias".
El título I de dicha recopilación estaba dedicado a las
Contadurías de Cuentas y en el se hace por primera vez referencia a los
Tribunales de Cuentas, los que en definitiva fueron creados por Felipe III
para Lima, Bogotá y México en el año 1605.
El Profesor Dr. Angel Raúl Marzocco al referirse al tema
en su obra "El contralor externo de la Hacienda", detalla los distintos
títulos de dicha Recopilación y al tratar el tema de las cuentas expresa:
"Respecto de las cuentas se determinaba la época en que debían tomarse,
quienes debían darlas y recibirlas. Los oficiales reales iniciaban su gestión
con un arqueo ante escribano de la Real Hacienda y el estado con los libros
y documentos originales se remitían al Tribunal de Cuentas. Este último
contiene una Ley Nº 24 del 20 de febrero de 1622 - que decía así: "Es nuestra
voluntad y mandamos que los gobernadores en el Río de La Plata tomen los
tanteos de cuentas a los oficiales reales y de lo que resultare del aviso
al Tribunal de Cuentas de Lima". Estos Tribunales debían elevar la pertinente
información al Consejo de Indias".
|Arriba|
Con fecha 12 de noviembre de 1767 se produce la promulgación
por parte del rey Carlos III de la "Instrucción General de la Contaduría
de Indias" con lo cual se debe la creación del Tribunal de Cuentas de la
Contaduría Mayor de Buenos Aires, con sede en dicha ciudad que tenía jurisdicción
sobre las Provincias del Río de La Plata, Paraguay y Tucumán entre otras.
Expresa el profesor Marzocco en la obra antes citada "Como
era de suponer, las cajas de estas Provincias cesaban de rendir cuentas
al Tribunal de Lima para hacerlo ante el nuevo Instituto. Las instrucciones
son de interés relativo, se refieren a procedimientos de contabilidad y
formas de rendiciones de cuentas. Establecía que se consideraba al Tribunal
como delegación de la Metrópoli. Ejercía atribución para el examen, aprobación
o reprobación de las cuentas de la gestión administrativa, intervenía en
la recaudación y distribución de los fondos estaduales y además en el modelo
financiero de los municipios".
"Era competencia de los Tribunales de Cuentas, en lo fundamental
las funciones siguientes: a) requerir la presentación de todas las cuentas
que debían someterse a su jurisdicción en la época y formas prescriptas
por las leyes vigentes, con fuerza compulsiva para los remisos, b) examinar
las cuentas sometidas a su estudio, formular los reparos correspondientes
y luego de oír la contestación del o de los interesados, dictar el fallo
correspondiente, c) hacer efectivos los alcances que resultaren de los fallos
dictados por los correspondientes medios de apremio". Es de hacer notar
que el Tribunal de Cuentas de Buenos Aires, se vió obligado a superar los
serios conflictos que se le presentaron en su accionar, debido a que, las
distintas autoridades del virreinato desconocían su autoridad y jerarquía.
Recordemos que en la Recopilación del Concejo de Indias,
se declara que los .Tribunales de Cuentas son reales audiencias y que en
cuanto a honores, sus miembros gozan de la categoría de oidores.
Como consecuencia de los incidentes que se produjeron,
se recurrió en queja al Rey y este por cédula real expresó: "dicho Tribunal
es una de las salas de mi Real Audiencia y sus miembros componen con los
oidores igual clase"., motivo por el cual, se ordenó que a los contadores
mayores se les diera el trato de Señor (Cedulario de la Real Audiencia).
En el año 1777 el virrey Ceballos, amplía la jurisprudencia
del Tribunal de Cuentas de Buenos Aires a Las Provincias del Alto Perú.
Durante el virreynato del Río de La Plata, se hizo necesaria
una nueva organización y así es que en el año 1780 la Contaduría Mayor fue
transformada en Tribunal Mayor de Cuentas, con facultades para requerir
la rendición de cuentas y compeler a quienes no la presentaron en el tiempo
fijado. Dentro de su competencia estaba el análisis de la cuenta rendida,
la formulación de la planilla de cargos y el pronunciamiento del fallo.
Previamente debía darse vista al funcionario juzgado para que presentara
los descargos que estimara corresponder. Las personas alcanzadas por el
fallo quedaban obligadas al reintegro de las diferencias verificadas por
el Tribunal, el que por apremio podía hacer efectivos sus alcances.
|Arriba|
En el año 1788 se dió creación a una "Junta Superior de
la Real Hacienda" que estaba presedida por los virreyes e integrada por
los dos miembros más antiguos del Tribunal de Cuentas, del Asesor de la
Superintendencia, el Contador General del ejército y real hacienda y del
fiscal.
Con posterioridad a la gesta revolucionaria de Mayo de
1810, el Tribunal de Cuentas de su organización permaneció sin alteración
de importancia alguna, pero es de consignar que a partir de entonces y como
consecuencia de la implementación de una política federalista, el Tribunal
fue perdiendo gravitación.
Al decir Emilio Ravignani en su libro Historia Constitucional
de la República Argentina, al expresar: "En el año 1820, se advierte la
necesidad imperiosa de formar la Nación. Así lo expresa el Gobernador de
Buenos Aires Martín Rodriguez y en esto lo acompañan los otros mandatarios
de Provincia".
En este momento de la historia y por dichas circunstancias,
se dicta el Decreto del 28 de agosto de 1821 por el que se declara abolido
el Tribunal de Cuentas y Contaduría Mayor, a su vez se dispone que las cuentas
atrasadas desde el año 1810 sean despachadas por una Comisión constituida
por Contadores.
Dicho gobernante contó con la colaboración de Bernardino
Rivadavia como Ministro de Gobierno, el que habiendo permanecido un tiempo
en Europa, trajo grandes ideas para ser aplicadas en la administración y
entre ellas el manejo y control de la hacienda pública y la gestión administrativa
del País. A su vez también actuó en carácter de Ministro de Hacienda el
Dr. Manuel José García, que fuera el primer ciudadano con ese rango en el
País.-
Al decir el Dr. Marzocco en su obra ya citada "Para estos
gobernantes la administración de la cosa pública es realmente una cuestión
de honor, de delicadeza y de responsabilidad. Fundado en esos principios
inconmovibles, dese promulgación al decreto del 8 de mayo de 1822 y simultáneamente,
en igual fecha, otro complementario del precedente, ambos modelos en la
especie como en el género.". No resistimos la tentación patriótica de transcribirlos,
para el conocimiento de las generaciones futuras. El primero dice: "El gobierno,
atendiendo a la seguridad de la hacienda pública y a hacer efectiva la responsabilidad
de los que administran, entre tanto que la Ley provea de un modo permanente,
ha acordado y
DECRETA:
Que las oficinas que administran caudales públicos rendirán
sus cuentas a la Contaduría General y la que recauden a la Receptoría de
la provincia.
El Contador General llamará a éstas o a toda persona sea
del fuero que fuese, que reciba caudales de la Tesorería General para objeto
del servicio público y actuará en el juicio con el escribano Mayor de Gobierno,
hacienda y guerra.
El contador principal interventor de la Receptoría general,
llamará a cuentas a toda persona sea del fuero que fuese, que recaude caudales
públicos y actuará con el escribano de registros.
De la providencias de los jueces contadores podrá suplicarse
ante ellos. Quedará concluido en este grado el negocio, sino pasase de trescientos
pesos. Excediendo esta cantidad podrá apelarse ante el Tribunal de Cuentas.
|Arriba|
El Tribunal de Cuentas se compondrá del Ministro Secretario
de Hacienda como presidente, del contador interventor que no hubiere conocido
en el juicio apelado y del tesorero general. Pro impedimento de alguno de
éstos podrá integrar el tribunal uno de los contadores liquidadores.
En el mes de marzo de cada año estarán glosadas y fenecidas
las cuentas presentadas por las oficinas subalternas de recaudación y distribución.
El Tribunal de Cuentas abrirá audiencias el 1º del mismo
mes de marzo y las cerrará el 30 de abril dentro de cuyo término aparecerán
resueltos los casos de apelación que se afreciesen en el juicio de cuentas
del año anterior.
El Ministro Secretario de Hacienda queda especialmente
encargado del cumplimiento de este decreto, que se insertará en el "Registro
Oficial". RODRIGUEZ-M.J.GARCIA
"El segundo decreto a que hiciéramos referencia rezaba
como sigue:
"El gobierno ha acordado y decreta:
Los contadores interventores de la Contaduría General y
Receptoría de la Provincia, harán que con arreglo a las leyes estén ordenadas
las cuentas del año en el mes de enero siguiente y lo participarán de oficio
al Ministerio de Hacienda.
Si al día 15 de febrero no hubieren participado los contadores
deben estar ya ordenadas las cuentas de las respectivas oficinas generales.
Se considerarán por ese solo hecho inhábiles para proseguir en el ejercicio
de sus empleos.
En caso de sobrevenir causas legítimas que hagan imposible
el cumplimiento del artículo primero, lo prevendran los contadores en tiempo
al Ministerio de Hacienda para que provea lo conveniente para que tenga
efecto dentro del término señalado.
Las cuentas de las demás oficinas subalternas de recaudación
se rendirán a las contadurías interventoras respectivas, antes del quince
de enero de cada año. Pasado el término sin haberlo verificado, las personas
a quienes corresponda, se considerarán en el caso del artículo segundo.
Los pagadores de las obras mayores del Estado, deberán
presentar sus cuentas cada trimestre.
Terminado que sea el reconocimiento y juicio de las cuentas
de Representantes, se guardarán con todos los comprobantes en el Archivo
de la Provincia.
El Ministerio de Hacienda queda encargado especialmente
del cumplimiento de este decreto que se insertará en el "Registro Oficial",
RODRIGUEZ-M.J.GARCIA".
|Arriba|
A su vez la Legislatura por ley dictada el 22 de agosto
de 1822 reglamentó el juicio de cuentas.
Conforme a las reformas que establecía la Ley citada, no
cabe dudas de que el auténtico Tribunal de Cuentas estaba ubicado dentro
del Poder Legislativo.
En la práctica esta Ley fracasó, en razón de que el poder
político no pudo cumplir con eficacia el examen, estudio y juicio de las
cuentas de inversión, en razón de la incapacidad técnica que en la materia
tenían los legisladores, sumado a la falta material de tiempo para realizar
tan importantes tareas, dando como resultado que las cuentas nunca fueron
desaprobadas.;
Así llegamos al gobierno del Brigadier General Juan Manuel
de Rosas, de cuyo prolongado gobierno se carecen de precisos antecedentes
históricos que permitan establecer con fundamentos los distintos sistemas
implementados para verificar el contralor financiero de la hacienda pública,
desaparecen en la práctica institucional las funciones de contralor externo
que le competen a los Tribunales o cortes de cuentas. No obstante ello,
se dictaron numerosas medidas de contralor interno.
Algunos autores sostienen que durante el Gobierno de Rosas
éste fue el fiel ejecutor de las leyes financieras y seriamente económico
dentro de la leyes de presupuesto" (Jose´A.Torry-Finanzas).
Luego de producirse la Organización Nacional y dictada
la Constitución dada el 1º de mayo de 1853 y declarada como Ley Fundamental
de la Nación por el General Justo José de Urquiza el 25 del mismo mes y
año, el Gobierno de la Provincia, dispone varias medidas de contralor interno,
así es como el 1º de abril de 1854, establece por resolución general, que
todas las oficinas que administran fondos del erario público, rindan anualmente
a la Contaduría General una cuenta detallada en sus egresos.
Asimismo la Legislatura por la Ley del 21 de mayo de 1852
dispuso que el Gobierno no podía ordenar ni hacer gasto alguno, sin la autorización
de la Sala de representantes.
En la primer Constitución del Estado de Buenos Aires promulgada
en el año 1854, en su artículo 24 se legisla sobre la responsabilidad política
del gobernador y los ministros, por malversación de fondos públicos y en
su artículo 129, establecía que las causas contenciosas de hacienda, serán
juzgados por un tribunal especial, cuyas formas y atribuciones determinará
la Ley de la materia (Granoni obra citada).
La Legislatura el 20 de mayo de 1856 de sanción a la Ley
Nº 83, por lo que da origen a la Comisión interparlamentaria para el examen
de las cuentas del Estado. Dicha comisión esta compuesta por legisladores
cuya elección se hacía por parte de las respectivas cámaras y deberían presentar
el resultado de las tareas que realizara la Asamblea General, en el período
de sesiones ordinarias, para considerar el dictamen que produjera.
En tal oportunidad, se ponen nuevamente en vigencia las
leyes del 4 de diciembre de 1822 y del 26 de agosto de 1825, por las que
el gobierno debía remitir a la Cámara de Representantes el estado anual
de las cuentas de toda la Administración, con ello se pone de nuevo en vigencia
la reforma que implementara en su oportunidad Bernardino Rivadavia y que
en el transcurso del tiempo había resultado abolida.
El no asignarle a la citada Comisión parlamentaria las
amplias atribuciones de la que necesariamente debía estar embuída, se interpreta
que fracasa en su cometido y es así que el 26 de diciembre de 1857 se promulga
el reglamento interno de la Contaduría General, que en la práctica significaba
retomar las funciones que debe caracterizar el accionar de estos entes.
|Arriba|
Tras distintas alternativas, en la Provincia de Buenos
Aires se llega a la Convención Constituyente de 1873, en la que se plantea
el problema de organizar una efectiva oficina de contralor, en razón de
que el que efectuaba por ese entonces la Contaduría General no llenaba el
cometido por el cual había sido implementado.
En el proyecto a considerar por la convención constituyente
de 1873 para implementar la Constitución que habría que regir en la Provincia
de Buenos aires, no se establecía disposición alguna que se relacionara
con el examen y aprobación de la rendición de cuentas de la administración
en general, como así tampoco que organismo tendría a su cargo esas importes
tareas.
En la sesión del 4 de marzo de 1873 se consideró un proyecto
presentado al margen del original y que se relacionaba con la formación
de un Tribunal de Cuentas inspirado en los moldes de la organización que
regía en la corte francesa aunque con ciertas variantes en su funcionamiento,
al asignarle un carácter autónomo e independiente, como si fuera un poder
jurisdiccional, político y gubernamental, distinto por su naturaleza de
los demás poderes constituidos.
En los debates producidos en la Asamblea constituyente,
tomaron intervención distintos convencionales, llegándole a plantear si
el Tribunal de Cuentas cuya constitucionalidad se proponía, podría resultar
un mejor control que la propia Legislatura.
Es de destacar, según lo expresa el Profesor Granoni (en
obra ya citada) el convencional Dr. Vicente G. Quesada fue el más decidido
sostenedor de la oportunidad para dar creación de un tribunal autónomo,
"su argumentación se basaba en la necesidad de hacer efectivo las responsabilidades,
cosa que la Legislatura no siempre estaba en condiciones de efectuar".
Los convencionales no comprendieron la inquietud que exponía
el Dr. Quesada, y así es que el Dr. Vicente Fidel López al impugnar el proyecto
expresó "Al crear el Tribunal de Cuentas, bajo el modelo francés, como lo
ha indicado el señor Convencional Quesada, se establece una regla que sale
del sistema parlamentario, para entrar en el sistema de gobierno personal,
dando al Poder Ejecutivo, el más poderoso de todos los poderes del Estado,
puesto que por medio del Consejo del Estado y de los funcionarios que el
mismo nombre, tiene un control en materia de cuentas superior a la Cámara
misma,".
Tal pensamiento debe interpretarse como un error de concepto
por cuanto el argumento de que la Legislatura pude efectuar un mejor contralor
que un Tribunal especial, se ve destruido por la experiencia vivida en el
país en períodos anteriores y en cuanto a que el Tribunal de Cuentas pudiere
resultar una institución incompatible con el régimen parlamentario, se ve
desmentido en forma categórica por el hecho cierto de la supervivencia de
ambos organismos a través del tiempo en la generalidad de la legislatura
provincial.
|Arriba|
El temor a que la preponderancia de la Legislatura pudiera
verse afectada en alguna medida, influyó de manera preponderante en el ánimo
y pensamiento de los convencionales de 1873, al no llegar a comprender que
el Tribunal de Cuentas podía resultar un complemento que actuaría en forma
auxiliar del parlamento y de ninguna forma podría afectar o menoscabar la
importante investidura de los representantes del pueblo.
En definitiva en dicha convención la creación del Tribunal
de Cuentas no prosperó, al decidirse en mayoría la sanción del art. 98 de
la Constitución de 1873, en cuyo inciso 14 establecía la consagración de
una simple Oficina de Contabilidad dependiente de la Legislatura.
En función de la norma constitucional la Legislatura por
Ley 1222 del 11 de octubre de 1879, de la "Organización de la Oficina de
Contabilidad".
Esta oficina funcionó bajo la superintendencia de una Comisión
de Cuentas de la formaban parte dos Senadores y tres Diputados que eran
nombrados anualmente por cada Cámara.
En cuanto a los funcionarios y empleados que formaban parte
de la Oficina, como así también, su forma de designación y período de duración
de sus funciones y todo otro antecedente al respecto lo vamos a obviar en
esta breve reseña.
En el reglamento de dicha Oficina de Contabilidad que fiera
proyectado conforme a lo dispuesto por el art. 6 de la Ley Nº 1222, tuvo
aprobación legislativa el 14 de noviembre de 1882 por la Ley Nº 1606: Omitiremos
detallar sus atribuciones y obligaciones.
Sin otras alternativas dignas de mención, transcurrió el
período que nos lleva a los prolegómenos de las reuniones de los constituyentes
que dieran origen a la sanción de la Constitución del año 1889.
En reunión celebrada por la Convención Constituyente que
sancionó dicha Carta Fundamental de la Provincia con fecha 3 de agosto de
1885, aprobó en minoría un proyecto que mantenía la misma organización de
1873 para el control de la hacienda pública y que decía así: "Organizar
una Oficina de Contabilidad de la Legislatura, con funcionarios nombrados
por la Asamblea, para el examen de las cuentas de la Administración. Este
examen deberá hacerse cada año sobre las cuentas de la anterior, bajo pena
de quedar ipso-facto cesantes los funcionarios encargados de esta operación".
Al discutirse este inciso del proyecto constitucional,
mediante un brevísimo debate fue sustituido por la disposición que contenía
el artículo 99 inciso 12 de la Constitución aprobada.
Allí nace la real importancia que se le asignó al Tribunal
de Cuentas y así comenzaremos a historiar la actual organización de esta
importante Institución dentro del ámbito de la Provincia de Buenos Aires.
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El fracaso que experimentaron los sistemas de control implementados
con anterioridad a la sanción de dicho precepto constitucional, influyó
decididamente en el pensamiento de los convencionales para instituir el
citado artículo 99 inciso 12 que para mayor ilustración se transcribe a
continuación: "La Legislatura creará en el próximo período legislativo a
la promulgación de esta Constitución, un Tribunal de Cuentas con poder para
aprobar o desaprobar la percepción e inversión de caudales públicos hecho
por todos los funcionarios y administradores de la Provincia. Este Tribunal
será compuesto por un presidente, cuatro vocales contadores nombrados por
el Poder ejecutivo con acuerdo del Senado y serán inamovibles. Las acciones
a que dieran lugar los fallos de este Tribunal será deducidas por el Fiscal
de Estado.
Los miembros de este Tribunal son enjuiciables en la misma
forma y en los mismos casos que los jueces de las Cámaras de Apelación".
Creemos que resulta oportuno destacar en esta emergencia
las palabras expresadas en el seno de la Convención por el miembro informante
Dr. Ortiz de Rosas, quien puso de relieve en esas circunstancias la inoperancia
del Poder Legislativo para el examen de las cuentas, al sostener: "Que la
Legislatura había tenido hasta entonces el derecho exclusivo de aprobar
o desaprobar las cuentas de la administración" y añadía "la práctica ha
demostrado Señor Presidente, de que el remedio no es eficaz, pues desde
el año 1873 hasta la fecha, no se ha aprobado no desaprobado una sola cuenta
de la reparticiones públicas en las que se perciba o se invierta el dinero
del tesoro. De manera que urge buscar el medio de responsabilidad a los
que manejan los caudales del Estado. He sido dos años Presidente de la "Comisión
de Cuentas de la Legislatura" y tuve el honor de presentar el primer informe
sobre las cuentas de la administración correspondientes a esos dos años.
Este informe fue entregado a la Oficina de Contabilidad y después de ocho
a diez años, se encuentra en la cartera de una de las comisiones de las
Cámaras, sin que haya sido tomado en consideración".
Al dar los fundamentos de su posición tendiente a la creación
del Tribunal de Cuentas expresó: "suponiendo que la Legislatura tuviera
tiempo y voluntad de ocuparse del examen minucioso de las cuentas de la
administración, no sería buen juez, porque es una corporación esencialmente
política, mala para administrar y mala para intervenir en todas estas cuestiones;
habría poca garantía para aquellos que no estuviesen representados por sus
amigos políticos y habría demasiada lenidad para aquellos cuyos amigos políticos
formasen las cámaras. Es necesario buscar fuera de esta afinidad, fuera
de esta enemistad, jueces imparciales que examinen esas cuentas, las aprueben
o desaprueben y tengan facultad para compeler a los administradores de los
caudales públicos al cumplimiento de su deber y medios legales de hacer
su deber y medios legales de hacer efectiva la responsabilidad.
Sancionada que fue la Constitución de 1889, el Poder ejecutivo
con fecha 17 de diciembre del mismo año, eleva a la H. Legislatura un mensaje
que consideramos de fundamental importancia, en cuanto luce a la legislación
a implementar en materia de finanzas públicas, por cuanto a esa propuesta
surgirá la sanción de la primera Ley de Contabilidad, en cuyos artículos
169 a 186 da origen a la constitución del Tribunal de Cuentas.
|Arriba|
Dada la importancia de los conceptos vertidos en dicho
mensaje, se considera oportuna su transcripción: "A la H. Legislatura.-
Las tres constituciones que han regido en la Provincia han enunciado siempre
los principios fundamentales a que debe sujetarse la percepción e inversión
de los dineros públicos y la rendición de cuentas del manejo de los mismos.
Pero para ajustar a un régimen uniforme y adecuado, la marcha administrativa
en ramos expresados, era indispensable desarrollar esos principios, formulando
un cuerpo de reglas que sirvieran de norma de conducta a los funcionarios
que asegurasen la fiscalización de sus procederes, que permitiesen hacer
efectivas sus responsabilidades y que radicasen el orden que es el más propicio
ambiente en los asuntos vinculados con la hacienda pública. Respondiendo
en parte a estos propósitos el P. E. remitió a V. H. en 1869 un proyecto
de Ley sobre la formación y uso del presupuesto, que la H. Cámara e Diputados
amplió en 1872, con disposiciones referente a la clausura de los ejercicios
y a la rendición de cuentas
prescriptas por el artículo 52 de la Constitución de 1854.
Pasado el proyecto en revisión al H. Senado y promulgada
la Constitución de 1873, esa Cámara dándolo como era del caso por fenecido,
sancionó uno nuevo aumentándose el texto del anterior con nuevas disposiciones
a los contratos, a las licitaciones y a la organización de la Contaduría,
y de la Tesorería. Ningún otro trámite ha ocurrido con el proyecto, y los
expuestos con todos los antecedentes que existen acerca del que tengo ahora
el honor de someter a la ilustrada consideración de V. H.".
"A mi juicio, el comprende todos los puntos que deben quedar
fijados de una manera estable y dentro de ellos y sin riesgo de falsear
los propósitos de la Constitución, pueden producirse de acuerdo con las
exigencias variables de la s épocas, las disposiciones reglamentarias que
establezcan los procedimientos y formalidades de detalle para la preparación
y ejecución de las leyes financieras de la Provincia, y de todos los actos
que le son conexos. El proyecto adjunto consta de doce capítulos a saber:
la administración de los bienes de la Provincia, la confección del presupuesto
general de recursos y gastos, las cuentas de ingresos y egresos; la clausura
de los ejercicios; los contratos, licitaciones y subastas; la Contaduría
General; la Rendición de cuentas; la Tesorería; la percepción de las rentas;
el crédito público; el Tribunal de Cuentas; Disposiciones transitorias.
Haciendo justicia a su verdadero alcance e importancia que he esmerado respecto
de la preparación y ejecución de las leyes anuales de finanzas, en sustituir
la confusión que hasta ahora ha prevalecido en ellas, por un régimen que
asegure la uniformidad conveniente y que permita tanto al P.E. que las proyecta,
como a V.H. que la sanciona, formar un concepto rápido y exacto de la situación
financiera, como se requiere para lograr el acierto en la legislación y
el buen desempeño administrativo".
"De estudio previo, depende el éxito de la revisión necesaria
en nuestra legislación fiscal y rentística, adoptando un plan que procure
la eficacia de los servicios; la economía de los gastos, y que consiga aumentar
los recurso sin causar detrimento al contribuyente. La Ley cuya sanción
os propongo, reposa toda sobre principios fundamentales de buen gobierno
y de buena administración, que nuestra carta fundamental consagra, una ligera
lectura de sus disposiciones, bastará para convencer que lejos de evadir
o restringir las prescripciones constitucionales, ellas las amplía llevando
la luz adonde hasta hoy solo han reinado las tinieblas, suprimiendo en la
gestión de los negocios públicos, lo discrecional y lo imprevisto y estableciendo
terminantemente las responsabilidades que fluyen de los actos de los funcionarios".
|Arriba|
"He creído que los intereses de la Provincia en sus pactos
con terceros exigen mayores garantías que la que pueden esperarse del celo
personal de los administradores. La Ley misma será en lo sucesivo el curador
de esos valiosos intereses, como puede verse en el capítulo de los contratos
y licitaciones, donde la experiencia y la práctica de los negocios ha sido
puesta a contribución para consignar todas las previsiones conducentes a
asegurar a la cosa pública, el mismo celo que los particulares dedican a
sus transacciones. V:H: ha notado sin duda la reciente innovación constitucional
en el punto importantísimo de la rendición de cuentas".
"La supresión del inciso 3 del artículo 98 de la Constitución
de 1873 la creación del Tribunal estableciendo el artículo 99 inc. 12 capítulo
5º de la sección 3era. De la vigente y la aparente incongruencia del texto
del inc. 15 del artículo 141 de la misma, me han inducido a imitar el método
que la teoría del gobierno reputa como más perfecto de someter las cuentas
de la administración y todas sus dependencias, a la triple fiscalización
legislativa, judicial y de la administración misma. Sin contrariar ni el
espíritu ni la letra de la Constitución, antes por el contrario abundando
en sus propósitos, el P.E., quedará habilitado para la pronta e inmediata
vigilancia de la percepción e inversión de los caudales y rentas del Estado,
sin la cual no sería posible formar juicio del efecto de la mayor parte
de los actos administrativos ni hacer conciencia una administración acertada,
el Tribunal de Cuentas tiene a su cargo pronunciarse definitivamente sobre
el mérito de esos actos, juzgándolos a la luz de los preceptos constitucionales
y de las disposiciones de las leyes y decretos aplicables y por último,
V.H. al recibir el informe acerca de la rendición de cuentas, tendrá los
elementos más contundente para comprobar los resultados de la legislación,
utilizándolos en provocar todas las reformas convenientes al mejor gobierno.
Las someras indicaciones que preceden bastan sin duda para dar una idea
exacta de la importancia y transcendencia del proyecto, cuyo contenido habla
por sí y me excusa de mayores consideraciones para esperar que V.H. quiera
prestarle su sanción a las presentes sesiones extraordinarias, a fin de
ponerlo en vigencia en el próximo año económico. Dios guarde a V.H. M.Paz-José
Tosso".-
Al tratarse esta primera Ley de Contabilidad para la Provincia
de buenos Aires el día 19 de diciembre de 1889 en sesión celebrada por el
H.Senado no surge ningún antecedente que por su mayor trascendencia y relevancia,
merezca ser considerado en estas circunstancias.
|Arriba|
A su vez el tratamiento del proyecto le Ley, por parte
de la H. Cámara de Diputados, tampoco fue motivo de debate alguno.
Es así como queda sancionada la primera Ley de Contabilidad
el día 15 de enero de 1890, que lleva el Nº 2337.
En su artículo 1º la mencionada Ley contiene su enunciación
general, siendo de señalar que ésta se estructura sobre la base de la reglamentación
de las disposiciones constitucionales.
Por resultar de particular interés en este trabajo, nos
limitaremos a analizar de dicha Ley solo el aspecto que se relaciona con
la creación del Tribunal de Cuentas, razón por la cual transcribiremos a
continuación los artículos 169 al 186 del Capítulo XI que dicen así:
"Artículo 169.- Constituido que sea el Tribunal de Cuentas
de acuerdo con lo dispuesto en el Capítulo V Sección III de la Constitución,
todos los empleados subalternos que se le asigne quedan comprendidos en
lo dispuesto por el artículo 93 de la presente Ley.- Artículo 170.- El Ministerio
de Hacienda remitirá el referido Tribunal antes del 30 de abril de cada
año, el balance y cuentas a que se refiere el artículo 51 de la presente
ley, y el Tribunal deberá informar a su respecto a la Legislatura antes
del 30 de septiembre inmediato, pasando simultáneamente, copia de su informe
al Poder Ejecutivo. Artículo 171.- Todas las Reparticiones Públicas de la
Provincia sin excepción están obligadas a suministrar al Tribunal de Cuentas
dentro del término que él señalase, todos los datos, antecedentes, comprobantes
y documentos originales o en copia que le fueran necesario y pidiese. De
la misma manera podrá visitar e inspeccionar por si o por comisionado todas
las Reparticiones cuando crea que así convenga al desempeño de su cometido.
Artículo 172.- Antes de entrar a ejercer su cargo, los miembros del Tribunal
de Cuentas presentarán juramento de desempeñarlo fielmente ante el Gobernador
de la Provincia de los cual se levantará acta por el Escribano Mayor de
Gobierno. Artículo 173.- Los miembros del Tribunal de Cuentas pueden escusarse
y son recusables por las mismas causas que los miembros de las Cámaras de
Apelación. Artículo 174.- Las resoluciones del Tribunal se tomarán a mayoría
absoluta de votos en quórum no menor de tres vocales sin contar el Presidente,
que tendrá voto decisivo para el caso de empate. Las resoluciones serán
firmadas por el Presidente y los vocales que hubiesen concurrido a ellas,
y serán autorizadas por el empleado que designe el reglamento. Artículo
175.-
Para una mayor ilustración, es de hacer notar que la mencionada
Ley 2337 en sus artículos: 29, 46,51, 53, 106, 119, 127, 129, 132 y 161
mencionan al Tribunal de Cuentas en distintos aspectos que hacen a su función
de Organismo de contralor externo de la hacienda pública.-
Con la sanción de la Ley de Contabilidad Nº 2337 que como
hemos dicho fuera promulgada por el Poder Ejecutivo con fecha 24 de Enero
de 1890, se da origen a la actual estructuración orgánica del Tribunal de
Cuentas, por cuanto la Constitución de 1889 establecía en la parte pertinente
(art. 99 inciso 12) que " La Legislatura creará en el próximo período Legislativo
a la promulgación de esta Constitución un Tribunal de Cuentas..."
Cumpliendo con tal disposición constitucional, a su vez
en su artículo 69 de la Ley citada, la H. Legislatura al expresar "Constituido
que sea el Tribunal de Cuentas..." deja librado a esa circunstancia la fecha
que debe ser considerada como inicial de la actual etapa de organización
de la Institución, funcionando así hasta el presente en forma ininterrumpida.
Así es que este hecho trascendental se produce el 6 de
Febrero de 1891, al constituirse el Tribunal de Cuentas y celebrar su primera
sesión en sede del Palacio Legislativo, con la Presidencia del Dr. Juan
M. Ferreyra y la presencia de los señores Vocales: Enrique Izaurralde, Alejandro
Calvo, Miguel Gutiérrez y Ernesto M. Boero, todos ellos designados por Decreto
dictado por el P.E. con fecha 28 de enero de 1891, previo al acuerdo constitucional
que les otorgara el H. Senado.
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Reseña histórica H. TRIBUNAL DE CUENTAS
Como un aporte a esta breve reseña se transcribe a continuación el acta constitutiva del H. TRIBUNAL DE CUENTAS que dice así: “En la ciudad de La Plata Capital de la Provincia de Buenos Aires a seis de febrero de mil ochocientos noventa y uno, reunidos en su local de sesiones (Palacio de la Legislatura) los Sres. miembros del Tribunal de Cuentas designados bajo la presidencia del Dr. Juan B: Ferreyra, previo reconocimiento del carácter que cada uno enviste por la exhibición de sus respectivos nombramientos hechos por el P.E. con acuerdo del Senado con fecha 28 de febrero del corriente año, se resolvió dejar constituido el Tribunal de Cuentas y comunicarlo al P.E. de la Provincia. Con lo que termino el acto firmado para constancia. Juan B. FERREYRA, Enrique IZARRUALDE, Miguel GUTIERREZ, Ernesto BOERO, Alejandro CALVO. Ulises Martínez Secretario”.
Un aspecto digno de destacar al iniciar esta etapa de la vida institucional del Organismo es la supresión de la atribución que hasta ese entonces poseía la H. Legislatura para aprobar o desechar la cuenta de inversión, al otorgarle el poder de aprobar o desaprobar en forma definitiva la percepción e inversión de los caudales públicos que efectuaban todos los funcionarios y administradores de la provincia pertenecientes a cualquiera de los tres poderes del Estado.
Es de señalar que constituido el Tribunal por imperio del acta del 6 de febrero de 1891 anteriormente transcripta, el articulo 65 de la ley n°2383, faculto al Consejo Deliberante de las municipalidades para “el examen, aprobación y publicación de las cuentas de la administración municipal, que rendirá el intendente con los respectivos comprobantes en el primer trimestre de año”.
A su vez el articulo 66 de la expresada ley decía: “ los Concejos Deliberantes remitirán anualmente al Tribunal de Cuentas, las que hayan sido examinadas, para que dicho tribunal se pronuncie sobre ellas a los efectos prescriptos en la Constitución y en la ley de la materia. Si el Concejo no pronuncia su fallo, aprobando o desaprobando las cuentas, en el primer mes del segundo semestre del año, el Tribunal de Cuentas debe solicitarlas”.
La ley n°2383 y sus complementarias n°3858 del 29 de julio de 1926 y n°3883 del 2 de noviembre de 1926 fueron sustituidas por la ley n°4183 promulgada el 2 de noviembre de 1993 en cuyo articulo 112 señalaba que los Consejos Deliberantes de las municipalidades debían pronunciarse en las rendiciones de cuentas y para ello los intendentes las remitirán a consideración de dichos cuerpos deliberativos con anterioridad al 15 de mayo subsiguiente al ejercido fenecido. A su vez los consejos debían pronunciarse antes del 5 de julio, de lo contrario el Tribunal de Cuentas estaba facultado para hacer retirar la documentación antes referida, cargando los gastos que con ello se ocasionaren al funcionario remiso, conforme así lo establecía el articulo 114 de la ley citada. En el articulo 116 se obligaba a los municipios a llevar los libros de contabilidad que el propio Tribunal declara necesarios.
Es de señalar que en el periodo transcurrido a partir de la sanción de la constitución de 1889 y la consecuente ley 2337 y constituido que fuera el H. Tribunal de Cuentas el 6 de febrero de 1891, muy pocas o ninguna alternativa se produjeron que permitan su enunciación en este trabajo, hasta la presentación que con fecha 28 de octubre de 1932 del proyecto de ley que declaraba la necesidad de la reforma de la Constitución en vigencia a esa fecha y que firmaran los legisladores: Nicanor Salas Chaves, Saúl A. Obregon, Alberto J. Medus, Homero Fernández y Atilio Roncoroni, en cuyo capitulo VIII al referirse al Tribunal de Cuentas expresaba: “ Hay que asegurar la eficiencia del funcionamiento del Tribunal de Cuentas de manera que pueda responder a los fines de su institución. La organización actual ha fracasado en la practica desde que la ejecución de las acciones que derivan de los fallos de este Tribunal quedan supeditadas, con la ultima instancia, a la diligencia de una sola persona, el Fiscal de Estado, de cuya eficacia o negligencia depende en resumen la efectividad de las sanciones del ya referido Tribunal. Convendría también darle a este Tribunal o a otro especial que se creara la función preventiva con facultades de vetar o impedir de alguna otra manera gastos no autorizados o contrarios a las leyes que lo autorizan”.
Así es como con fecha 2 de febrero de 1934 se sanciona la ley n°4209 que en su articulo 1° declara la necesidad de reformar la constitución de la Provincia.
Para una mayor ilustración, consideramos oportuno referirnos a los distintos proyectos presentados por los convencionales intervinientes en cuanto se refiere al Tribunal de Cuentas.
El proyecto de los convencionales; Edgardo J. Miguez, Manuel M. Elicabe e Ismael Errist,
En la Sección Quinta-Capitulo III- dice: “ Art.73. El Tribunal de Cuentas se compondrá de un Presidente y un Vicepresidente, doctores en derecho y cinco vocales contadores, todos de mas de treinta años de edad y seis, por lo menos, de ejercicio de sus profesiones a contar del día de la inscripción de sus títulos en la matricula de la Provincia.
Serán nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, inamovibles y enjuiciables en la misma forma y en los mismos casos que los jueces de las Cámaras de Apelación”. “Art.74. Tendrá las siguientes atribuciones: a) Aprobar o desaprobar la percepción e inversión de caudales públicos hechas por todos los funcionarios y administradores de la Provincia y de sus municipios; b) Determinar la existencia de la responsabilidad del funcionario que hubiese incurrido en irregularidades en la percepción o inversión de fondos; c) Reglamentar la forma en que debe ser llevada la contabilidad en la administración general y en cualquier dependencia administrativa provincial o municipal y en las asociaciones subvencionadas por la Provincia con sujeción a las reglas establecidas en la ley Orgánica de Presupuesto y Contabilidad; d) Decretar inspecciones de tesorerías, arqueos de caja, examen de contabilidad y documentación en cualquier dependencia de la administración, municipalidades o asociaciones subvencionadas por la provincia; e) Designar y remover su propio personal, determinando en el presupuesto, que no podrá serle disminuido sin su consentimiento”. “Art. 75. Las acciones a que dieran lugar los fallos del Tribunal, una vez consentidos, serán deducidos por la vía ejecutiva, por los fiscales, ante el juez en lo Civil del lugar en que el responsable hubiere desempeñado el cargo. Los ejecutores informaran al Tribunal de la iniciación de los juicios, de su tramitación y de su estado”. “Art. 76. Los funcionarios alcanzados quedaran inhabilitados para el desempeño de cualquier carga o empleo, aunque fuese de origen electivo, durante cinco años o hasta tanto oblen el importe del alcance declarado por el Tribunal”.
Por otra parte en la sección sexta – Poder Judicial – Capitulo II Art. 78. En cuanto a las atribuciones de la Suprema Corte en su inciso f) expresaba: “Conoce y resuelve en grado de apelación de los fallos del Tribunal de Cuentas, sin substanciación, cuando los funcionarios alcanzados pretendan que las leyes u ordenanzas autoritativas de gastos, materia de discusión, han sido falsas o erróneamente aplicadas o mal interpretadas en el caso en cuestión”.
Tomaremos ahora el proyecto que presentara el convencional Dr. José Abel Versura que como Capitulo Nuevo “Responsabilidad de los funcionarios públicos dice: “Art. ... todos los funcionarios o personas que tengan a su cargo la recaudación, administración o inversión de dinero de la Provincia o de las municipalidades, deberán rendir cuenta de su gestión ante el tribunal que funcionara en la Capital de la Provincia, compuesto por un Presidente que tenga las mismas condiciones que se exigen para ser juez de la Suprema Corte y cuatro Vocales con titulo universitario de Contador Publico, que tengan mas de 35 años de edad, menos de 70 y 6 como mínimo de ejercicio de la profesión. Serán nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, inamovibles y enjuiciados en la misma forma y en los mismos casos que los jueces de las Cámaras de Apelaciones”.
“
Art. ...el tribunal de Cuentas tendrá jurisdicción para aprobar o desaprobar toda percepción o inversión de caudales públicos y observar todo acto que importe comprometerlos. Esta jurisdicción será ejercida sin excepción sobre los funcionarios y administradores de la Provincia, de las municipalidades, personas y entidades que reciban aportes de fondos públicos, cualquiera que fuera su destino”.
“Art. ...La ley reglamentara el ejercicio de la facultad conferida en el articulo anterior. Sin perjuicio de lo que ella establezca, el Tribunal de Cuentas podrá ejercitar las atribuciones siguientes: a) Reglamentar la forma en que debe ser organizada y llevada la contabilidad de la administración general y dependencias de la Provincia y municipalidades; b) Disponer inspecciones, arqueos de Tesorería, examen de contabilidad y documentación de cualquier dependencia de la Provincia, municipalidades, personas y entidades sometidas a la jurisdicción del Tribunal, cuyos resultados deberán darse a publicidad de inmediato; c) Determinar la extensión de la responsabilidad de los funcionarios, administradores, personas y entidades que a su juicio, hubieran violado disposiciones legales en la percepción, inversión y compromiso de caudales públicos; d) Designar y remover su personal con arreglo a lo que disponga el Presupuesto General de la Provincia”.
“
Art. ...Los funcionarios y personas que resulten afectados por los fallos del Tribunal de Cuentas quedaran inhabilitados para el desempeño de cualquier función publica provincial o municipal, aunque fuera de origen electivo, desde el momento en que se encuentre consentido o confirmado el fallo y hasta tanto se haga efectivo el importe del alcance declarado en el mismo. Cuando el cargo afecte a los miembros del Poder ejecutivo la resolución del Tribunal de cuentas deberá ser aprobada por la legislatura de conformidad a lo dispuesto en el inciso ... del articulo ... ( atribuciones del Poder Legislativo)”.
“
Art. ... Antes de vencer el primer año de vigencia de esta constitución, la legislatura deberá dictar la ley reglamentaria a que se refiere el articulo ... y en ella se establecerán los procedimientos y plazos a observarse para pronunciar los fallos del Tribunal de Cuentas y su ejecución, los recursos que podrán ejercitarse contra los mismos y los medios de hacer efectivas las responsabilidades civiles de los funcionarios públicos”.
“
Mientras dicha ley no sea dictada, la inhabilitación a que se refiere el articulo anterior, afectara a los responsables por virtud de fallos del Tribunal de Cuentas que dentro de los 30 días de su notificación, no depositen el importe del alcance declarado a su respecto, en el Banco de la Provincia a la orden conjunta del Presidente y Vocales del Tribunal y a las resultas del juicio que pueda corresponder”.
“
Disposiciones complementarias.
Quedan suprimidos los incisos 8°, 9° y 12° del articulo 99 de la constitución en vigor”. “Agregar entre las atribuciones del Poder Legislativo el inciso siguiente:
Inciso...Aprobar, observar o desaprobar el informe del Poder Ejecutivo sobre el estado de la hacienda publica y la inversión dada a los fondos votados en el año precedente, previo conocimiento del fallo que al respecto dicte el Tribunal de Cuentas”
Por considerar que resultan de suma importancia los fundamentos que dieran origen al proyecto que antecede, se transcriben a continuación los mismos:
“
El otorgamiento al Tribunal de Cuentas de funcionarios preventivas tendientes a impedir gastos indebidos y de facultades para aplicar sanciones efectivas, figura entre los propósitos enunciados por el partido Demócrata Nacional cuando concreto ante el electorado de la Provincia las bases para reformar la constitución vigente en Buenos Aires”.
Es sabido que dicho tribunal ha funcionado en forma precaria desde la época de su creación o sea desde el año 1890. La disposición contenida en el inciso 12 del articulo 99 de la Constitución no ha sido reglamentado en la forma amplia y precisa que correspondía dada la trascendencia de la facultad que otorga. Las normas que al respecto fija el capitulo XI de la ley de Contabilidad no han resuelto una cuestión fundamental cual es la que se refiere a los procedimientos para hacer efectivos los fallos del Tribunal, recursos susceptibles de oponerse contra los mismos y alcance de la responsabilidad civil de los funcionarios afectados”.
“
De ahí sin duda que exista la opinión difundida y arraigada de que la institución a que me refiero carece de importancia dado el alcance limitado, nulo y sin fuerza legal alguna de sus decisiones”. Este concepto expresado por el Dr. Luis V. Varela en los fundamentos de su Plan de Reforma a la Constitución de Buenos aires ( año 1907 ), tiende a poner de relieve la forma poco precisa con que los contribuyentes de 1889 determinaban la acción de ese Tribunal de Cuentas “único poder omnimodo y central que ha creado la constitución, con facultades propias, independientes y superiores a todos los demás poderes del Estado”, según afirma el mismo autor citado”.
”
El funcionamiento deficiente del tribunal y la relativa ineficiencia de sus pronunciamientos, llevaron al Dr. Varela a proyectar su supresión y crear en cambio una oficina de contabilidad dependiente de la legislatura, encargada de presentar a cada cámara un informe detallado sobre las cuentas de la Administración general de la Provincia correspondientes al año anterior con el dictamen pertinente, aconsejando su aprobación o desaprobación. Sostenía además el Dr. Varela que “Las Municipalidades, la Dirección de Escuelas y todas aquellas corporaciones o individuos que perciban, administren o inviertan fondos que no les entrega el tesoro provincial, debe también rendir sus cuentas ante alguna oficina que no dependa de su autoridad y que tenga por origen la intervención de los altos poderes del Estado”.
“
Creo que el eminente constitucionalista proyecto la organización a que me refiero, impresionado por una situación de hecho fácil del salvar. Si el Tribunal de Cuentas aparecería revestido de poder omnímodo y con facultades superiores a todos los demás poderes del Estado, pero sus decisiones quedaban sin fuerza legal, ello se debía a la falta de precisión en la cláusula constitucional y, sobre todo, a la deficiencia de la ley reglamentaria. Salvado ello, es indudable que el Tribunal de Cuentas estará llamado a cumplir una función de trascendencia para asegurar el buen manejo y la correcta inversión de los dineros públicos”.
“
Los artículos que proyecto para lograr esa finalidad, van reunidos en un capitulo titulado: “Responsabilidad de los Funcionarios públicos”. Considero que se obtendrá así un mayor ordenamiento en los puntos sobre que debe tratar la constitución y se asegura la relación entre sus cláusulas”.
“
Se comienza por determinar la composición del Tribunal que será análogo a la establecida en la Constitución actual. Se hace mas severa la existencia de titulo, edad y años de ejercicio de la profesión para el presidente y los vocales. La importancia de la función lo justifica”.
“
Luego se define la jurisdicción del Tribunal para aprobar o desaprobar toda percepción o inversión de caudales públicos y observar toso acto que importe comprometerlos. Se extiende esa jurisdicción no solo a los funcionarios públicos sino también a las personas o entidades que reciban aportes de fondos públicos cualquiera que sea su destino. Y se explica tal exigencia a poco que se tenga en cuenta que el Estado o los municipios destinan crecidas sumas al sostenimiento de instituciones particulares o la realización de obras que estas administran. La inversión de dichas sumas debe estar sujeta al control de una autoridad”.
“
Considero que el ejercicio de esa facultad debe ser reglamentado por la ley pero con arreglo a bases que, al ser establecidas por la constitución, aseguren, en principio, la eficacia de la tarea a cargo del Tribunal de Cuentas”.
“
Resulta difícil otorgar facultades preventivas a un cuerpo llamado a pronunciar juicio sobre la materia que pueda ser objeto de su prevención”.
“
Algunas constituciones provinciales establecen que el Tribunal de Cuentas podrá observar las ordenes de pago y las que autoricen gastos. Representa ello un anticipo del juicio a pronunciarse en definitiva, tales observaciones están y deben mantenerse a cargo de la Contaduría general que obra en el caso como primera instancia administrativa. La autoridad que no admita las observaciones de la Contaduría, sabe que la cuestión será resuelta en definitiva por el Tribunal de cuentas y afronta, por lo tanto, las responsabilidades que puedan sobrevenir”.
“
Las facultades preventivas pueden otorgarse en forma que no represente ese anticipo de juicio a que me refiero antes. Se ejercitaran sobre la base de reglamentar la contabilidad, efectuar inspecciones, realizar arqueos y examen de libros y documentos, cuyo resultado deberá darse a publicidad. Pero, sobre todo resultaran de la disposición que inhabilita para el desempeño de funciones publicas a los afectados por resoluciones del Tribunal mientras no sean levantados los cargos respectivos”.
“
Se establece como única excepción el caso de miembros del Poder Ejecutivo, pues considero que el juicio de la actuación de estos debe ser pronunciado en definitiva por los legisladores, representantes directos de la soberanía popular”.
“
La Legislatura deberá dictar de inmediato la ley reglamentaria de las funciones y procedimientos del Tribunal de Cuentas y los recursos susceptibles de interponerse contra su fallos. Y si – lo que no es de suponer – no se cumpliera con esa obligación, la efectividad de los fallos queda asegurada, por lo menos en cuanto se refiere a la inhabilidad de los afectados para desempeñar funciones publicas”.
La sanción del proyecto que presento obligara la supresión de los incisos 8°, 9° y 12° del articulo 99 de la actual Constitución, cuyos principios se incorporan a las nuevas cláusulas”.
El señor Convencional José Arce en su proyecto modificatorio de la Constitución Provincial de 1889, al referirse al tribunal de Cuentas, en le inciso 12 del articulo 90 propone: “La Legislatura creara en el próximo periodo legislativo a la promulgación de esta constitución, un tribunal de Cuentas con poder para “vigilar”, aprobar o desaprobar la percepción e inversión de caudales públicos hecha por todos los funcionarios y administradores de la Provincia. Este Tribunal será compuesto por un presidente letrado y cuatro vocales contadores nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado y serán inamovibles. Las acciones a que dieran lugar los fallos de este Tribunal serán deducidas por el fiscal de Estado ante quien corresponda”.
“
Los miembros de este tribunal son enjuiciables la misma forma y en los mismos casos que los jueces de las Cámaras de Apelación. Una ley determinara la extensión y procedimiento de las funciones preventivas y de vigilancia de este tribunal”.
Los fundamentos vertidos con tal motivo, fueron los siguientes: “Ampliación de las facultades del tribunal de Cuentas. La acción del Tribunal de Cuentas creado por la constitución de 1889, ha surtido los efectos buscados: que la recaudaciones inversión de los dineros públicos sea controlada por funcionarios inamovibles y extraños a los vaivenes de la política y que ese control sea oportuno.
Es bien conocida la mora en que se encuentra el Congreso, con relación a las cuentas de la administración nacional, la situación actual puede ser definida como de abandono de su atribución mas que de morosidad en su ejercicio”.
“
El Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires en cambio, se encuentra casi al día de manera que sus fallos son de rigurosa actualidad. Esta circunstancia permite a la legislatura y al Fiscal de Estado poner en movimiento sus respectivas atribuciones constitucionales ny legales en tiempo oportuno”.
“
Pero la acción del tribunal de Cuentas que se desenvuelve de acuerdo con la ley que rige sus actividades, podría rendir aun mayores beneficios si se le acordasen funciones preventivas y de vigilancia”.
“
Con tal objetivo se propone la modificación del inciso 12, del art. 99, Si la enmienda fuese aprobada, la Legislatura debería fijar la extensión de esas funciones”.
El proyecto presentado en forma conjunta por los convencionales: Nicolás Repetto, Carlos Sánchez Viamonte, Pedro A. Verdetello, José E. Rosas, Silvio L. Ruggieri y Manuel V. Besasso al proponer los artículos 25 y 26 del mismo, expresan: “Articulo 25, los poderes públicos y las reparticiones publicas autárquicas deberán someter anualmente sus cuentas al examen y aprobación de un tribunal de Cuentas formado por siete miembros técnicos elegidos popularmente y que duraran seis años en el desempeño de sus cargos. Toda inversión de fondos desaprobada por el Tribunal de cuentas responsabilizara personalmente a sus autores”.
“Art. 26.- Toda persona o autoridad administrativa afectada por una resolución definitiva dictada por el Poder Ejecutivo, las municipalidades, comisiones de fomento rural, Consejo General de Educación, Tribunal de Cuentas y Consejo General de Higiene Social y en la cual se vulnere un derecho de carácter administrativo, establecido a favor del reclamante por la ley, ordenanza, decreto, reglamento u otra disposición administrativa preexistente, podrá entablar acción contencioso-administrativa ante la Suprema Corte. La acción procede también en los casos de retardación”-
El mencionado proyecto al proponer el artículo 140 en su primer párrafo dice: “Art. 140. Las Municipalidades rendirán cuenta de su gestión administrativa a un Tribunal de Cuentas local, compuesto de cinco miembros titulares y cinco suplentes, elegidos en su totalidad cada dos años, en la forma establecida para los concejales. Sus resoluciones serán apelables ante el Tribunal de Cuentas de la Provincia”.-
Como se ha podido apreciar en el proyecto a que se hace referencia, se propone que los integrantes del Tribunal de Cuentas sean siete, elegidos popularmente, fijándose en seis años la duración de sus mandatos.
A su vez, el Tribunal de Cuentas no forma parte de la Sección IV del Poder Ejecutivo a diferencia del Fiscal de Estado, Contador, Sub-Contador, Tesorero y Sub-Tesorero, que los incluye según los artículos 101 y 102.
A continuación haremos una referencia al importante proyecto presentado por el convencional Dr. Rodolfo Moreno quien señala los distintos trabajos presentados a partir de la sanción de la Constitución de 1889 y en particular el efectuado por encargo del gobierno provincial al Dr. Luis V. Varela quien terminó su tarea en abril del año 1907.-
En el proyecto del Dr. Moreno al referirse al Tribunal de Cuentas propone en la sección Tercera-Poder Legislativo Art. 25, se inserte al final el siguiente “Capítulo-Artículo...El Tribunal de Cuentas se compondrá de un Presidente y cuatro Vocales inamovibles nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Deberán tener el título y las condiciones exigidas para ser jueces de Las Cámaras de Apelación, pudiendo ser enjuiciados y removidos en la misma forma y en los mismos casos que estos”
“
Articulo... El Tribunal de Cuentas tendrá las siguientes atribuciones:
1°.- Examinar las cuentas de percepción e inversión de rentas públicas, tanto provinciales como municipales, aprobarlas o desaprobarlas y en este último caso indicar el funcionario o funcionarios responsables y tanto el monto como la causa de los alcances respectivos”.
2°.- Inspeccionar oficinas provinciales o municipales que administren fondos públicos y tomar las medidas que considere necesarias para prevenir cualquier irregularidad”
Art. ... Las acciones para la ejecución de las resoluciones del Tribunal corresponderán al Fiscal de Estado”
El Dr. Moreno al hacer referencia al mensaje que el Gobernador don Federico L. Martínez de Hoz pronuncio ante la Legislatura el 18 de Febrero de 1932, al tocar el punto de la reforma constitucional y en particular al tratar el tema del Tribunal de Cuentas, transcribe el capitulo VIII Tribunal de Cuentas que dice así: “Hay que asegurar la eficiencia del funcionamiento del Tribunal de Cuentas, de manera que pueda responder a los fines de su institución”
“
La organización actual ha fracasado en la practica, desde que la ejecución de las acciones que derivan de los fallos de este Tribunal queda supeditada, en ultima instancia , a la diligencia de una sola persona, el Fiscal de Estado, de cuya eficacia o negligencia depende en resumen la efectividad de las sanciones del ya referido Tribunal”.
“
Convendría también darle a este Tribunal o a otro especial que creara una función preventiva con facultades de vetar o impedir de alguna u otra manera gastos no autorizados o contrarios a las leyes que los autorizan”.
A su vez, el proyecto del Dr. Moreno luego de analizar en profundidad el trabajo anteriormente citado del Dr. Varela, al tratar el tema que estamos desarrollando, expresa en su introducción: “Los cambios fundamentales propuestos por el Dr. Varela no los encuentro convenientes en este momento. El tribunal de Cuentas ha actuado ya un tiempo suficiente largo para presentar resultados prácticos y apreciables. Su desenvolvimiento ha sido regular y útil, percibiéndose a través del mismo que no necesita una transformación sino un afianzamiento unido a la ampliación de sus facultades”.
“
Propongo esos tres artículos nuevos para ser colocados en un capitulo especial. Se refieren los mismos a la composición del Tribunal, a sus facultades represivas y preventivas y a la ejecución de sus sentencias”.
Como se recordara los tres artículos referidos han sido transcriptos con anterioridad.
Pasamos a considerar el proyecto presentado por el Convencional Diputado Señor Luis Reyna Almandos, quien al tratar el tema de “Responsabilidades” en la parte que nos interesa expresa:
“
Todo funcionario, magistrado, empleado y persona que perciba, administre o invierta caudales del Estado y las municipalidades que comprometan sus bienes e intereses o los perjudiquen de cualquier otra manera, son responsables de la percepción, administración, inversión y perjuicios”
La percepción, administración o inversión de caudales públicos del Estado y las Municipalidades, sea quien sea el que los perciba, administre o invierta o el que los comprometa en perjuicio de ellos, serán juzgados por el Tribunal de Cuentas”
“
Este Tribunal se compondrá de un Presidente y un Vicepresidente doctores en derecho y cuatro Vocales Contador Públicos diplomados, inscriptos en la matricula respectiva”
“
Para ser miembro del Tribunal de Cuentas, se requiere: tener 30 años de edad y menos de 70 y seis de ejercicio profesional”
“
Los miembros del Tribunal de Cuentas serán nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo de la Asamblea Legislativa; son inamovibles y enjuiciables en la forma prescripta en la presente Constitución.
“
Los fallos del Tribunal son definitivos”
“
A los treinta días de notificado el fallo al fiscal de Estado, este está obligado a iniciar por vía de apremio las acciones emergentes del mismo contra las personas alcanzadas, en la acción de los Agentes Fiscales o promoviéndolas por si en uno y otro caso el fiscal de Estado dará noticia de la iniciación del juicio y sucesivas informaciones al Tribunal, e igualmente los Agentes Fiscales, seguirán la acción hasta su fin, respondiendo esos funcionarios de todo perjuicio si así no lo hicieren”.
“
Si dentro de los treinta días las acciones no hubieran sido iniciadas, el Tribunal las iniciara y las proseguirá si el juicio sufriera demoras sin justificación y hará cumplir su fallo por su propio imperio”
“
Los funcionarios administradores y demás personas responsabilizadas por el Tribunal de Cuentas quedan inhabilitados para el desempeño de cualquier cargo o empleo provincial o municipal, aunque fuere de origen electivo”
“
El Gobernador, el Vicegobernador, los senadores y diputados, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, el Procurador General de la misma, los miembros del Tribunal de Cuentas, serán enjuiciables ante la Asamblea Legislativa, por mala conducta y demás causas previstas en la presente Constitución y separados de sus empleos por fallo inapelable de los dos tercios de los miembros que la componen”
“
A continuación se transcribe la parte pertinente del Despacho producido por la mayoría de la Comisión especial designada para el estudio de los proyectos de reforma de la Constitución cuyo informe lo produjo el Diputado Convencional Rodolfo Moreno.
En el proyecto cuya aprobación se aconseja a la Honorable Convención Constituyente, se incluye el “Capitulo VII – Del Tribunal de Cuentas”.
Art. La Legislatura dictara la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. Este se compondrá de un presidente abogado y cuatro vocales contadores, todos inamovibles, nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Podrán ser enjuiciados y removidos en la misma forma y en los mismos casos que los jueces de la Cámara de Apelación”.
“
Dicho Tribunal tendrá las siguientes atribuciones:
1° Examinar las cuentas de percepción e inversión de las rentas publicas tanto provinciales como municipales, aprobarlas o desaprobarlas y en este ultimo caso, indicar el funcionario o funcionarios responsables, como también el monto y la causa de los alcances respectivos”.
2° Inspeccionar cualquier oficina provincial o municipal que administre fondos públicos y tomar las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la forma que determina la ley.
“
Las acciones para la ejecución de las resoluciones del Tribunal corresponderán al Fiscal de Estado”.
Al informar el despacho el Dr. Moreno y en particular al referirse al Tribunal de Cuentas expreso:
“
Proponemos también un cambio de importancia en lo que se refiere al Tribunal de Cuentas. La constitución vigente dice que “La Legislatura creara un Tribunal de Cuentas, con poder para aprobar o desaprobar la percepción e inversión de caudales públicos, hecha por todos los funcionarios y administradores de la Provincia. Ese precepto, desde luego, no podría repetirse en los mismos términos, porque el Tribunal este creado y en funciones el encargo, por consiguiente ha sido cumplido. Pero hemos pensado que no debemos limitarnos a una modificación formal; sino que era preciso ir mas lejos y ampliar las atribuciones del Tribunal destinado a la revisación de las cuentas y a dar su fallo acerca de las mismas. Hemos redactado por eso, un capitulo especial, en este se establece que la Legislatura dictara la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. Se fija la composición del mismo, las condiciones necesarias para ser miembro de ese Tribunal, los requisitos precisos para remover a sus miembros. Se determinan también sus facultades, y la manera de hacer efectivas las sanciones de sus sentencias, se le dan algunas atribuciones de carácter preventivo”.
“
De esta manera, con prevención y fiscalización constante, transformaríamos una institución mas declarativa que otra cosa, en una que ha de ser eficaz para la administración y percepción de fondos de la Provincia. Hay así con el nuevo sistema un propósito de mayor eficacia”.
Con fecha 16 de noviembre de 1934, en reunión de la Convención Constituyente el Convencional informante de la Comisión Señor Carlos Güiralde (h) al proponer un nuevo articulo como Capitulo VII, expreso: “En cuanto a la reforma de este articulo consiste en dos modificaciones. Primero figuraba como atribución del Poder Legislativo la de crear el Tribunal de Cuentas. Creado y ya en funciones, es necesario establecer esta atribucion de la Legislatura. Se crea por eso un capitulo aparte”.
“
La segunda modificación consiste en ampliar las funciones de dicho Tribunal dándole las de carácter preventivo que figuran en el inciso segundo”.
“
La composición del tribunal de Cuentas se mantiene sin alteración. Algunos proyectos presentados a la combinación le daban otra forma en cuanto a las calidades de sus componentes. Se indicaban, por ejemplo, que debieran ser todos abogados. La comisión no acepto esa proposición, entendiendo que a presencia de letrados puede ser necesaria, pero que la naturaleza de las tareas que debe realizar el tribunal requiere los conocimientos técnicos de los contadores y por ello, se mantiene en la misma forma anterior la composición del Tribunal”.
“
Las facultades se amplían detallando en la primera parte de examinar las cuentas de percepción, inversión de rentas publicas provinciales o municipales, aprobándolas o desaprobándolas, indicar el funcionario responsable como también el monto de los alances”.
“
Las atribuciones preventivas de inspeccionar cualquier oficina provincial o municipal que administre fondos, es nueva y se agrega a las anteriores”.
“
La Comisión ha resuelto, introducir una pequeña modificación de los términos de este articulo, donde dice: “prevenir cualquier irregularidad en la forma que determina la ley”, sustituyéndolos por : “en la forma y con arreglo al procedimiento que la ley determine”.
“
Es necesario dar, no solo los medios, sino fijar las oportunidades en que el Tribunal de Cuentas debe actuar".
“
Entre las proposiciones que se han hecho en algunos proyectos estaba la de dar al Tribunal de Cuentas la atribución de nombrar su personal. La Comisión no ha aceptado esta proposición considerando que la independencia del Tribunal de Cuentas esta suficientemente amparada por la circunstancia de ser inamovible sus miembros, y la garantía que da la parte general del articulo. La Ley Orgánica que se dicte podrá establecer que el personal se nombrara a su propuesta, pero manteniendo siempre el principio de que sea el Poder ejecutivo quien lo designe de acuerdo al articulo 44, que resuelve que así se haga la designación de todos los empleados. De este modo se establecería un equilibrio de facultades, sin entregar a un organismo autónomo esa suma de facultades, lo que importaría crear una organización demasiado fuerte”
Al hacer uso de la palabra el convencional señor Julio O. Ojea dijo. “Voy a proponer un nuevo inciso respecto de los empleados”.
“
De acuerdo con la Constitución y en articulo ya votado el Poder Ejecutivo tiene facultad para designar los empleados; pero ocurrirá este hecho paradojal, si se deja librado a su arbitrio el nombramiento del personal del Tribunal de Cuentas que en manos del Poder Ejecutivo quedara la designación de los empleados que deben revisar e informar sus propias cuentas”.
Mi indicación consistira en agregar lo siguiente: "proponer el Poder Ejecutivo su personal”.
Con respecto a ello el señor Convencional Giraldas expreso: “creo que es innecesario; puede figurar en la Ley Orgánica que se dicte esa facultad de proponer al personal, como sucede en el caso de la Caja de Ahorros”.
El señor Convencional Raúl A. Obregon al hacer uso de la palabra expreso:
“
Respecto al primer apartado donde se establece el titulo habilitante para desempeñar las funciones de presidente o vocal, llamo la atención acerca de que la constitución debe referirse a títulos existentes expedidos por instituciones de educación y de cultura superior. No existe el titulo de contador simplemente los que expiden las Escuelas de Comercio de la Nación y la Universidad Nacional son títulos de contador publico, por lo que me parece atinada la observación hecha. La constitución debe establecer entonces que sea necesario el titulo de contador publico"
Propuesta esta que es aceptada por la Comisión.
A continuación se vota y aprueba la primera parte del articulo, con la modificación aceptada por la Comisión, resultando aprobado con la siguiente redacción.
“
Capitulo VII”
“
Del Tribunal de Cuentas”
“
Art. ... La Legislatura dictara la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. Este se compondrá de un presidente abogado y cuatro vocales contadores públicos, todos inamovibles, nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Podrán ser enjuiciados y removidos en la misma forma y en los mismos casos que los jueces de las Cámaras de Apelación”.
Igual temperamento se siguió en relación con el resto del articulo, con la modificación indicada por el señor Convencional Giraldas en nombre de la Comisión, quedando aprobado con la siguiente redacción:
“
1° Examinar las cuentas de percepción e inversión de las rentas publicas, tanto provinciales como municipales, aprobarlas o desaprobarlas y en este ultimo caso, indicar el funcionario o funcionarios responsables, como también el monto y la causa de los alcances respectivos”.
“
2° Inspeccionar las oficinas provinciales o municipales que administren fondos públicos y tomar las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la forma y con arreglo al procedimiento que determine la ley”.
“
Las acciones para la ejecución de las resoluciones del Tribunal corresponderán al Fiscal de Estado”.
En los términos transcriptos precedentemente, quedo aprobado el capitulo VII art. 147 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, cuya sanción definitiva se efectúo en la sesión de la Convención Constituyente de fecha 22 de noviembre de 1934 que concluyo el día 23 del mismo y año a las 9 y 16 horas.
Como es dable observar la Constitución a que nos hemos referido precedentemente amplio el ámbito de la competencia del Tribunal de Cuentas al otorgarle facultades para inspeccionar las oficinas provinciales o municipales que administren fondos públicos y tomar las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la forma y con arreglo al procedimiento que determine la ley...”
La amplitud interpretativa que tal precepto señala, no es otra que la de por esa vía impedir la perpetración de irregularidades en el manejo de la hacienda publica. Con ello se otorga al organismo la facultad de efectuar toda clase de investigación por propia decisión, evitando de tal modo cualquier desviación en el tramite de determinadas actuaciones que pudieran generar daños patrimoniales a la Provincia o a los municipios.
Trataremos de no apartarnos en esta breve historia que sigue la vida institucional del Tribunal con su actual organización, del análisis de su función especifica de contralor externo de la hacienda publica. Por ello, seguiremos un orden cronológico en cuanto a los antecedentes constitucionales y legales que reglan su funcionamiento.
Así es que habremos de referirnos a los fundamentos del proyecto de ley que elevara el Poder Ejecutivo a la H. Legislatura, como así también a los debates a que diera lugar en la H. Cámara de Diputados y que en definitiva produjeran la primera Ley Orgánica con que contara el H. Tribunal de Cuentas, sancionada con fecha 18 de diciembre de 1935 y promulgada el 23 del mismo mes y año, registrándose bajo el n°4373.
Los fundamentos con que el Poder Ejecutivo elevo dicho proyecto son los siguientes:
“Honorable Legislatura:
El Poder Ejecutivo tiene el honor de dirigirse a Vuestra Honorabilidad, sometiéndose a la consideración de Vuestra Honorabilidad el proyecto de Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas.
La Convención Constituyente que reformo la carta fundamental de Buenos Aires en 1934, dispuso por el articulo 147 que la Legislatura dictara la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, cuyas atribuciones se determinaba expresamente la citada disposición.
El poder Ejecutivo ejercitar su función de colegislador al remitir a Vuestra Honorabilidad el adjunto proyecto de ley por el cual se establece la forma como se organizara y ejercitara sus facultades constitucionales el referido Tribunal de Cuentas.
Desde el año 1890 dicho cuerpo, cuya creación fue dispuesta por el articulo 99, inciso 12 de la Constitución de 1889, actúa con arreglo a lo dispuesto en el capitulo XI de la Ley de Contabilidad. La experiencia de 45 años ha demostrado, sin lugar a dudas, que las disposiciones de dicho capitulo son insuficientes para lograr el cumplimiento de la alta finalidad que tuvieron en mira los constituyentes de 1889 al crear el Tribunal de Cuentas “ con poder para aprobar o desaprobar la percepción e inversión de caudales hecha por todos los funcionarios y administradores de la Provincia”, en sustitución de la Oficina de Contabilidad dependiente de la Legislatura para el examen anual de las cuentas de la Administración, que creaba la constitución de 1873.
En el hecho, las resoluciones del Tribunal de Cuentas han tenido un valor puramente declarativo; las responsabilidades que en ellas se determinan, no han llegado a hacerse efectivas, sino por excepción. Sin embargo, la autoridad moral de que en muchos periodos aparecieran revestidas dichas resoluciones, se tradujo en positivos beneficios para el buen orden administrativo y el mas celoso manejo de la renta publica. Puede afirmarse así que no obstante carecer de imperio para sus decisiones, el Tribunal logro afianzar su autoridad en el curso de los años, como asimismo la convicción de que era indispensable no solo proveer los medios legales destinados a facilitar su acción y la efectividad de sus fallos, sino aun darles facultades para prevenir deficiencias a abusos susceptibles de ocasionar daño irreparable a la administración fiscal.
Esta en ello el principio inspirador de la reforma constituyente de 1934. Al mismo tiempo que se establece la obligación legislativa de dictar la Ley Orgánica, se fijan concretamente las facultades del Tribunal en forma que aleja toda duda respecto a su alcance y eficacia.
El poder Ejecutivo contribuye ahora a la tarea de Nuestra Honorabilidad, remitiéndole un proyecto que podrá servir de base al estudio que realice a fin de dar cumplimiento al precepto constitucional ya invocado.
Se comienza por fijar en dicho proyecto las condiciones personales que deben reunir los llamados a integrar el Tribunal de Cuentas, materia sobre la cual nada se establece en la Constitución. Se adoptan al respecto, en cuanto son aplicables, las prescripciones relativas a la designación de miembros de las Cámaras de Apelaciones, ya que, en principio, se trata de funcionarios de igual jerarquía y análoga responsabilidad.
En capítulos sucesivos se determinan las facultades del Presidente y las atribuciones del Tribunal, como también las normas precisas para su funcionamiento. Al respecto se ha procurado salvar todos los inconvenientes anotados en la practica de 45 años, perfeccionar los procedimientos autorizados por las disposiciones legales en vigor y deslindar las facultades del cuerpo y de su presidente letrado en condiciones que aseguren la eficacia y armonía en la tarea de ambos.
Como innovación digan de ser especialmente destacada, el Poder Ejecutivo proyecta el voto del Presidente en las resoluciones que pronuncie el Tribunal. Cree que de ese modo se consulta el verdadero espíritu del texto constitucional, cuando exige un presidente letrado y cuatro vocales contadores públicos. No se concibe la presencia de dicho letrado con la sola función de atender el despacho del tramite y dar su voto decisivo en los raros casos que pueda registrase empate. Las cuestiones que deba considerar el Tribunal en el estudio de las cuentas de percepción e inversión de las rentas publicas tanto provinciales como municipales, se refieren, frecuentemente, a la aplicación e interpretación de disposiciones legales, ajenas al tecnicismo de la contabilidad y que reclaman, en consecuencia, la opinión y el voto del maestro de derecho.
Se establece un procedimiento para la excusación, recusación y reemplazo del Presidente y vocales del Tribunal, análogo al que prescriben los códigos de procedimiento para los tribunales de justificación. Y para asegurar el cumplimiento de las medidas de carácter preventivo que el cuerpo adopte y de sus resoluciones definitivas, en cuanto hubiere lugar, se autoriza el uso de la fuerza publica.
El proyecto fija también las normas, procedimientos y plazos para el envío de las cuentas fiscales y municipales, termino para el fallo definitivo y responsabilidades en que incurrirán los remisos.
Los requisitos para el tramite y actuación ante el Tribunal se determinan en el proyecto adjunto en forma que espere el Poder Ejecutivo, permitirá asegurar la rapidez de dicho tramite; tanto como las garantías indispensables para el pronunciamiento se dicte en condiciones que represente una amplia garantía para los derechos de los funcionarios que puedan resultar afectados por el mismo.
La Constitución establece que las acciones para la ejecución de las resoluciones del Tribunal de Cuentas corresponderán al fiscal de Estado. Considera el Poder Ejecutivo que no se altera ese principio si se faculta a dicho funcionario –como lo establece en el proyecto que envía a Vuestra Honorabilidad- a delegar el ejercicio de dichas acciones, cuando lo crea conveniente en el Fiscal de lo Civil que corresponda. Permitirá ello aliviar la tarea exclusiva que tendría a su cargo el Fiscal de Estado, la cual difícilmente se podría cumplir dentro de los términos legales. Se repartirá el caso de prescripción de acciones por falta material de tiempo para iniciarlos.
Como juez competente para conocer en las acciones derivadas de fallos del Tribunal de Cuentas, se elige al de Primera Instancia del Departamento Judicial a que pertenezca el distrito en el que ejerció sus funciones el responsables, salvándose así el inconveniente de posibles cambios de domicilio fuera de la jurisdicción provincial susceptible de dificultar la acción de los funcionarios locales. El tramite se regirá por el procedimiento del juicio ejecutivo, lo cual se justifica en atención a que la defensa del responsable ha podido ejercitarse con toda amplitud entre el cuerpo llamado a determinar su responsabilidad como administrador.
Finalmente se establece que el fallo del Tribunal de Cuentas hará cosa juzgada respecto a cuestiones que se determinan y que son las derivadas de la disposición terminante del articulo 147, inciso 1° de la Constitución, y se crea como único recurso contra dicho fallo el de revisión ante el mismo Tribunal, que deberá interponerse dentro de los 15 días de la notificación y sustanciarse por un procedimiento amplio, que permitirá salvar cualquier error de hecho o de derecho en que pudiera haberse incurrido.
Actualmente existe la posibilidad de un recurso de revisión hasta tres años después de dictado el fallo, la razón de dicho termino tan amplio no se descubre, sobre todo tratándose del análisis de cuentas administrativas sobre las cuales debe existir prolija documentación prescrita por la leyes. En cambio, se anota el absurdo de imponer la iniciación inmediata de acciones derivadas de fallos que puedan aun revisarse; y si se deja vencer el plazo máximo para dicha revisión, las acciones podrían prescribirse o desaparecer la responsabilidad de los afectados por ellas. Por otra parte, conviene destacar que este recurso nunca se ha hecho practico, circunstancia esta que demuestra su ineficiencia.
Con lo expuesto, considera el Poder Ejecutivo debidamente fundamentado el proyecto de Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas que somete a consideración de Vuestra Honorabilidad. Espera haber contribuido una vez mas a la tarea fecunda que Vuestra Honorabilidad realiza y descuenta la preferente atención que prestareis a un asunto cuya importancia esta fuera de toda discusión.
Dios guarde a Vuestra Honorabilidad. RAUL DIAZ – PEDRO GROPPO”
La Cámara de Diputados aprobó el proyecto en la sesión del 17 de diciembre de 1935.
Al recibir la comunicación pertinente el H. Senado en fecha 18 de diciembre del mismo año le da aprobación en general y en particular, sancionándose así la ley que fuera promulgada por el Poder Ejecutivo.
Es de señalar que con fecha 10 de mayo de 1937 entro en vigencia la Ley 4568 que modifico parcialmente los artículos 5, 9 y 13 de la Ley 4373.
Por Decreto Ley de la Intervención Federal en la Provincia de Buenos Aires, que lleva el numero 892 de fecha 31 de octubre de 1955 se reforma el articulo 3° de la Ley 4373, dándole nueva redacción.
Por la Ley n°8038 sancionada y promulgada con fecha 23 de abril de 1973, se introducen modificaciones a los artículos 2, 14 y 16 de la Ley 4373.
Como consecuencia de la sanción de la referida Ley 4373 el H. Cuerpo en uso de facultades que la misma le asignaba (articulo 5 y 18), dicto las acordadas de fechas 31/7/1936 y 8/11/1937, por las que se estableció el Reglamento interno que fijo el procedimiento que habría de implementarse para el estudio y fallo de las rendiciones de cuentas sometidas al juzgamiento del Tribunal y las normas a las cuales debían ajustarse la Contaduría General de la Provincia y los Habilitados o Responsables de la Administración Central y sus Entes Autárquicos o Descentralizados en la estructuración y presentación ante el Tribunal de sus respectivas rendiciones
El Tribunal de Cuentas, siguiendo los lineamientos fijados por el articulo 20 de la Ley 4373, en su acuerdo de fecha 2 de octubre de 1944 para regir a partir del 1° de enero de 1945, dicta el Reglamento de Contabilidad y disposiciones de Administración para las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires “que rigió hasta el 31 de diciembre de 1950”.
Por acordada dictada 20 de diciembre de 1950 se aprueba un nuevo Reglamento de Contabilidad y Disposiciones de Administración para las Municipalidades, cuya vigencia se fijo a partir del 1° de enero de 1951.
Siguiendo con la finalidad de actualizar las disposiciones que contenía dicho Reglamento, en el acuerdo celebrado el 29 de junio de 1966, se dicta uno nuevo, que entro a regir a partir del 1° de enero de 1967 y que continua hasta el presente.
Continuando con la ubicación histórica de la presente reseña, debemos recapitular y señalar que la H. Cámara de Diputados y la H. Cámara de Senadores, constituidas en Asamblea Constituyente, sancionaron con fecha 20 de mayo de 1949, una nueva constitución que habría de reemplazar a la del año 1934.
En la intención de este trabajo, el poner de relieve los antecedentes que hacen a las institucionalización del Tribunal de Cuentas en forma muy escueta y particular, en razón de que la Constitución de 1949 no ofreció en cuanto al organismo se refiere, variante alguna en su redacción a la que estableció el Capitulo VII articulo 147 de la Constitución de 1934 y por ello estimamos que resulta irrelevante efectuar consideraciones al respecto.
Por otra parte, es de señalar que la Constitución sancionada en 1949 tuvo una efímera vigencia, por cuanto la misma, conforme a la proclama del Gobierno Provincial de la Nación, surgido de la Revolución de setiembre de 1955, declaraba en su articulo 3° vigentes las Constituciones provinciales aprobadas con anterioridad al gobierno depuesto el 16 de setiembre de 1955.
En concordancia con tal discutible antecedente del ordenamiento federal, el interventor en la Provincia de Buenos Aires en ejercicio del Poder Legislativo, por Decreto-Ley n°7565 del 16 de mayo de 1956, proclamo nuevamente la vigencia para la Provincia de Buenos Aires de la Constitución sancionada el 23 de noviembre de 1934, a la cual ya nos hemos referido.
En fecha mucho mas cercana, la H. Legislatura provincial, el 5 de diciembre de 1989 y el 28 del mismo mes y año, sanciono las leyes nros. 10.869 y 10.876 respectivamente, las que fueron promulgadas por el Poder Ejecutivo por Decretos nros. 5937 y 30 de fechas 27 de diciembre de 1989 el primero de ellos y el 17 de enero de 1990 el ultimo de los mencionados.
Dichas leyes derogaron las leyes 4373 y 4568, el Decreto Ley 892/55 y la ley 8038, dando con ellas una nueva estructura orgánica al Tribunal de Cuentas estableciendo normas a las cuales deberá ajustar sus procedimientos el organismo.
Dada su importancia y para una mejor y mas profunda comprensión de lo que las mismas establecen, se cree oportuno que por anexo adjunto al presente trabajo, se agregue una transcripción total de las Leyes n°10.869 y su modificadora n°10.876 que se encuentran actualmente en vigencia.
Creemos que con ello obviamos todo comentario con relación a la nueva Carta Orgánica del H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires.
La larga vida institucional del Tribunal de Cuentas esta jalonada por una permanente preocupación por lograr el máximo perfeccionamiento en la administración de la hacienda publica.
Con esa finalidad ha dictado un sin número de Acordadas y Resoluciones que propenden a una función mas eficiente, estando todas ellas ajustadas a la aplicación de los preceptos legales que hacen al desenvolvimiento economico-financiero de la administración del Estado.
Siguiendo con esa premisa, ha sentado en sus fallos una importante jurisprudencia que en distintos oportunidades tuvo gran difusión, mediante la publicación de su Memoria Anual.
Igual procedimiento se ha seguido con la doctrina sentada en oportunidad de contestar todas las consultas que se formulan y que se refieren a la aplicación de las normas legales que rigen el accionar, tanto de la Administración Central y sus Entes descentralizados, como en las Municipalidades en cuanto hace a la recaudación e inversión de los recursos, como así también en resguardo al patrimonio que el Estado debe preservar.
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APRECIACIONES SOBRE EL CONTROL DE LA HACIENDA PUBLICA
Los tratadistas que han abordado con amplitud el tema del control de la hacienda publica, analizaron el mismo aplicando criterios personales, pero siempre dentro de similares parámetros que clasificaremos, siguiendo este ordenamiento
a) Según el Poder que lo ejerza, puede ser Administrativo, Legislativo o Judicial.
b) Si se instaura al momento de producirse el acto adminitrativo a controlarse: Preventivo, Concomitante y Posterior.
c) Por la actuación que da origen a la verificación, pueden ser: de Oficio o a Instancia de Parte
d) En razón de la amplitud de la facultad de ejercer el control: Legitimidad, eficacia o mérito.
e) Ajustado a la ley de aplicación en cada caso, es considerado: Legal o de Ilegalidad.
A través de ello llegamos a la clasificación de la actividad especifica “economico-financiera” del control, dentro de los clásicos organismos constitucionales instituidos en el Estado, puede considerarse al control de carácter “interno o externo” según quien ejerza tal función, que en el caso de nuestra Provincia son dos: Contaduría General y Tribunal de Cuentas”.
La Contaduría General es un organismo constitucional cuyas amplias y delicadas funciones son la de control legal de los actos administrativos con incidencia economica-financiera, además de otras tareas de significativa trascendencia que se incluyen en la ley de Contabilidad.
Son de destacar:
a) La de proponer la Cuenta General del ejercicio anual;
b) Interviene las entradas y salidas de la Tesorería General de la Provincia;
c) Intervenir en la emisión y distribución de Títulos y Valores;
d) Registra las operaciones economico-financieras y lleva la contabilidad de la ejecución del Presupuesto;
e) Tiene a su cargo el Registro Patrimonial de la Provincia;
f) Mediante la actuación de Contadores-Delegados, efectúa un control “in-situ” concomitante en los principales Organismos del Estado.
Hecha la sucinta referencia al control interno de la Hacienda Publica, habremos de referirnos a continuación al “Control Externo” a cargo del Tribunal de Cuentas.
Para definir la expresión de “Control externo”, debemos significar que debe ser así considerando cuando el organismo controlante, en el ejercicio de sus funciones, no tiene ninguna dependencia o subordinación a los Poderes, Entes u Organismos que debe controlar. De ahí que su denominación fuera creada por oposición al contralor que el mismo Poder hace de si mismo, de sus propios actos decisorios economicos-financieros, legalidad de disposición, contratos, libramientos de ordenes de pago, etc.
Por ello resulta correcto apreciar que aun en los países republicanos democráticos con sistema de gobierno representativo, el poder administrador tenga sus mecanismos de auto control en el manejo de los fondos del pueblo que el presupuesto anual le asigna para cumplir con su cometido. Pero en busca de una verdadera garantía en cuanto a contralor se refiere, dio lugar a que se establecieran los mecanismos de verificación del manejo de la hacienda publica, otorgándole la representación de los efectivos titulares de los bienes y valores –que en su acepción es el mismo pueblo- que contribuyen a sustentar económicamente a los poderes institucionalizados del estado moderno.
Como se ha señalado dentro de esa metodología, existe un control Administrativo, uno Legislativo y uno Judicial.
Al margen de ellos existe otro de singular importancia que sin llegar a ser otro poder, por su ubicación institucional hace que se le considere equidistante de todos ellos en su función y que en nuestra provincia ejerce el Tribunal de Cuentas.
No nos vamos a referir en este trabajo a las técnicas que se implementan para la sustentación de los controles que competen a los ya mencionados poderes, por cuanto específicamente nos referimos a las funciones y competencia del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires.
De la reseña de antecedentes históricos se deduce que la actual estructura organica-funcional del Tribunal de Cuentas nace de su implantación por la Constitución de 1889, ante la imposibilidad de ejercer un control legislativo de la hacienda publica, por parte de la oficina de Contabilidad dependiente de la legislatura y que creara la Constitución de 1873.
Así es que la Provincia de Buenos aires resulta ser la primera que estableció en el país el Tribunal de Cuentas, cuya inspiración nace de la legislación, con algunas variantes en su organización y funcionamiento y al que se le asigno cierta autonomía e independencia en las resoluciones que adoptase, como si fuera un poder jurisdiccional, con naturaleza distinta de los otros poderes del estado.
Las amplias facultades de inspección como así también la adopción de las medidas necesarias para prevenir cualquier tipo de irregularidades que la Constitución le otorga, podrían ser considerados como el ejercicio de un contralor a priori o de carácter preventivo.
Ello no es así, por cuanto debemos señalar que el control preventivo es la intervención previa en las fases preliminares del gasto y de la recaudación.
En cuanto a la Administración Central y sus órganos descentralizados no deben mal interpretarse las facultades de inspección asignadas al Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, por cuanto las mismas no caracterizan un verdadero control preventivo, conforme a la aplicación que le ha asignado la legislación y la doctrina de la materia.
Si bien la constitución en términos categóricos no asigna al Tribunal el contralor preventivo, si la ley se lo otorgara podría ser comprendida en la esencia que el precepto constitucional pretende establecer. Pese a ello debe señalarse que dicho control no es necesario se le otorgue al Tribunal de Cuentas por cuanto posee otras facultades ya las anteriormente
citadas son ejercidas por la Contaduría General de la Provincia. Sin llegar a hacer un análisis profundo del tema en cuestión pueda decirse que no es lo mismo efectuar el control preventivo por parte de un organismo dependiente del Poder Ejecutivo – pese a su institucionalización como organismo constitucional – con el que efectuaría un Tribunal de Cuentas de origen independiente, de alta jerarquía y atribuciones jurídicas y disciplinarias ( Granoni Raúl A. ”El control de los gastos públicos”, pag. 131).
Lo precedentemente expuesto cobra una mayor significación en cuanto hace a la administración municipal y ello es así en razón de que en dicha órbita el Departamento Ejecutivo solo cuenta en la faz previa de ejecución de un gasto con la actuación que le cabe a un funcionario que de el depende, si bien con facultades de observación por razones obvias, no puede evitar la perpetración de un acto que ocasionen perjuicio económico al Erario Municipal, al carecer de la investidura que solo un órgano jurisdiccional como el Tribunal de Cuentas posee.
Por otra parte es oportuno destacar lo establecido en el punto 2 del articulo 147 de la Constitución al atribuirle la facultad de “Inspeccionar las oficinas provinciales o municipales que administren fondos públicos y tomar las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad, con la forma y con arreglo al procedimiento que determine la ley”.
Lo expuesto no debe interpretarse como una negación del real valor que debe asignarse al contralor a posteriori o represivo, por cuanto en la practica del que hacer administrativo, solo basta recordar la existencia del Tribunal de Cuentas, para que su constante presencia dificulte la perpetración de hechos delictivos, como podrían ser la malversación o sustracción de dineros y preservar en todos sus aspectos el patrimonio del Estado.
La función de control externo de la hacienda publica que la constitución de la Provincia le asigna al H. Tribunal de Cuentas no incluya específicamente en el control de legalidad (art. 42 de la ley 10869/89).
Así es que distintos tratadistas lo analizan bajo las formas de: “Control Legal, formal, documental y presupuestario”. En su consecuencia no ejerce el control de eficiencia o eficacia por parte de los funcionarios que tiene a su cargo el manejo de la cosa publica, como tampoco el control de mérito y de legitimidad.
Tal accionar del Tribunal de Cuentas ha sido interpretado como contralor limitado a verificar la conformidad del acto analizado con la legislación vigente.
Seria útil significar que la interpretación señalada, no es uniforme, por cuanto en otros países con legislación similar o semejante, han considerado que “la verificación de la legalidad no se agota con otorgar legalidad al acto ejecutado, por cuanto el funcionario, como que administra bienes de la comunidad, -en su consecuencia ajenos- debe satisfacer los requerimientos que se le afectuen tendientes a demostrar la eficacia de su proceder y la mas exacta aplicación de los principios que deben orientar el manejo de la cosa publica en aspectos fundamentales como lo son el financiero y el patrimonial, violando con ello la legalidad o “regularidad” con que todo funcionario debe condicionar su acción.
La responsabilidad del agente del Estado tiene su origen ya sea por una rendición de cuentas, como por toda otra circunstancia en que mediare un grado de culpabilidad por incapacidad manifiesta en el ejercicio del cargo, inadvertencia o acción dolosa.
En la generalidad de los casos en la República Argentina el control externo de la hacienda publica, esta a cargo del Tribunal de Cuentas, excepción hacha de la Contaduría de la Provincia de San Juan, contraloría en la Provincia de Rio Negro y Auditoria en el territorio de Tierra del Fuego.
Por imperio de sus respectivos legislaciones, estos Organismos dictan resoluciones definitivas, que puedan calificarse como sentencias de única instancia, tanto en los “juicios de cuentas” como en las actuaciones que dan origen a los “juicios de responsabilidad”.
En el caso particular de la Provincia de Buenos Aires, las Resoluciones del Tribunal de Cuentas son recurribles Judicialmente.
Las facultades que la Ley Orgánica n°10.869 para el ejercicio de sus funciones de control externo de la Hacienda Publica otorga al referido Organismo de la Constitución Provincial, taxativamente son la siguientes:
1) Examinar los libros de Contabilidad y la documentación existente en las dependencias publicas provinciales o comunales o en aquellos entes que de cualquier forma perciban, pasean o administren fondos o bienes fiscales.
2) Inspeccionar los mismos.
3) Realizar arqueos de caja.
4) Celebrar convenios con organismos similares de otras jurisdicciones para la fiscalización conjunta de entes interestaduales sujetos a su competencia.
5) Toda otra actividad que coadyuve al cumplimiento de las funciones previstas en la presente ley.
Así es que el Tribunal de Cuentas es la única autoridad que puede aprobar o desaprobar definitivamente las cuentas rendidas por los obligados previstos en la ley. Declara su competencia para intervenir en una realidad de cuentas sin recurso alguno (art. 15°).
En el ejercicio de sus atribuciones sobre el control de la hacienda publica o cuando se obstruyen sus actos o frente a la desobediencia a sus resoluciones, el Tribunal de Cunetas podrá aplicar:
1.- Llamado de atención
2.- Amonestaciones.
3.- Cargos pecuniarios hasta un importe igual a los valores sometidos a juicio.
4.- Multas, cuyos montos se graduaran entre dos (2) y veinte (20) sueldos mínimos de la administración publica provincial, vigente al momento de la aplicación
Para el cumplimiento de sus resoluciones el Tribunal podrá hacer uso de la fuerza publica, debiendo el procedimiento ser establecido en la respectiva Reglamentación.
Lo expuesto no hace mas que reafirmar la importancia que reviste en la administración del Estado la función del control de la hacienda publica.
Corresponde puntualizar que el control externo de legalidad nace como una consecuencia lógica y natural en la que debe desarrollar su actividad la administración, por cuanto el mismo hace a la esencia misma del estado de derecho para que el ejercicio de la función publica se encuentre encuadrado dentro del aspecto legal que regula el accionar conforme a la ley.
La legalidad es un principio que en su generalidad tiene raigambre constitucional. De tal forma este principio ha impuesto al estado moderno una norma, cual es la igualdad de trato en el accionar económico financiero, estableciendo la prelación legal, dentro de la razonabilidad en su aplicación y fijando responsabilidad cuando lo hubiere, siempre acorde con el correcto control del acto sometido a juicio y la aplicación de la sanción o liberación de responsabilidad según corresponda, por parte del organismo investido de las facultades de juzgar, que en el caso que nos ocupa lo es el Tribunal de Cuentas.
Es preciso significar la real importancia que reviste la existencia dentro de la organización de un estado moderno de una institución con expresas funciones de contralor externo de la hacienda publica, por cuanto la misma actúa en representación del Poder Legislativo a quien por derivación debe su origen y que en su consecuencia la convierte en un poder jurisdiccional que vela por los intereses del pueblo cuya defensa de tal forma ejerce.
Por ello, al margen de los juzgamientos políticos y judiciales, el accionar de los funcionarios de la administración, es suficientemente controlado por la fiscalización administrativa que ejercen los organismos creados con esa finalidad.
Es una realidad incuestionable que dentro de los actos de mayor relevancia en el ejercicio del poder publico, lo es la custodia del tesoro que le ha confiado la comunidad, dando con ello la seguridad necesaria de que los dineros se recaudan conforme a la ley y su inversión se ajusta al destino que verdaderamente corresponde.
De tal forma es dable deducir que el control externo ha sido estructurado para defender los interese del pueblo o de quienes ejercen su representación.
Es oportuno señalar que el Profesor Juan Bayetto en sus “Apuntes de Contabilidad Publica” (pag. 48), afirma que las dificultades para implementar y mantener las normas de contralor en la administración de la hacienda pública, no obstante la característica unidad de principios y de formas de procedimientos fijados por la ley, son grandes y derivan mas que del volumen y de lo complejo de las operaciones, de la natural condición de los hombres, que olvidando que su interés esta en demostrar su capacidad y honradez y en ser prevenidos en sus errores, tratan por prurito de independencia, de eludir o imposibilitar la acción fiscalizadora.
En razón de ello, las normas de contralor deben ser orgánicas para que las mismas no resulten ser una traba en el que hacer de los funcionarios que administren la hacienda publica y a su vez los que apliquen dichas normas, actúen con la prudencia que es menester para no entorpecer la marcha de la administración del Estado.
Es oportuno destacar que el control externo que en nuestra Provincia ejerce el tribunal de Cuentas solo le compete la función de juzgar, no así la de defender al Fisco ya que ello es de competencia exclusiva del Fiscal de Estado.
Así es que con perfiles propios el mencionado Tribunal ejerce las funciones de los juicios de cuentas y de responsabilidad.
Tal es la forma del examen que realiza, como un juicio administrativo en cuanto se refiere a actos que pudiese haber ocasionado un perjuicio al erario, por considerarlo ilícito o irregular.
Si debemos ubicar la categoría que le cabe al control, sin establecer limites al respecto, corresponde significar que la misma alcanza la importancia de ser parte integrante del denominado “Estado de Derecho”.
Al hablar del control de legalidad, consideramos que entramos dentro del competo de legitimidad y así es si llegamos a la conclusión de que el funcionario que tiene a su cargo la misión de administrar, en caso de no actuar con la diligencia o eficiencia debida, lo hace contrariando sus obligaciones, percibir una remuneración para cumplir con el manejo de bienes que pertenecen a la comunidad.
Lo expuesto no hace mas que confirmar el grado primario que debe otorgarse al control de legalidad dentro de la figura de la vigilancia externa de la hacienda publica.
La administración estatal en el concepto moderno que le otorgan los mas distinguidos tratadistas debe ajustar su cometido dentro del espacio que le otorga la ley y a su vez conforme a las disposiciones que para una ordenación normativa se establezcan
A no dudarlo que existen distintas formas de implementar el control externo estando entre ellas las que se encomendaron a los Tribunales de Cuentas, Contralorias Generales, etc.
Originariamente el contralor externo al pueblo que es quien con el pago de impuestos, gravámenes, contribuciones, etc. aporta los dineros para el sostenimiento del Estado.
El pueblo puede efectuar ese control en forma directa, cuando vigila e investiga el desenvolvimiento administrativo de la Administración Publica en los aspectos financieros y patrimoniales.
En la practica esto no ha resultado lo mas aconsejable, razón por la cual la misma ha debido ser complementada con la intervención de sus representantes legales.
La vigencia del nuevo ordenamiento legal apunta al remozamiento de la institución por la apertura de las delegaciones para el control de las municipalidades que tibiamente asomaban como posibilidad en la ley 4373 vienen ahora impuestas para el estudio de las cuentas sin desplazamiento documental.
Mas de cincuenta años no pasan en vano. El legislador ha receptado en la ley 10.869 y sus modificatorias las ideas acerca de las necesidades de los funcionarios actuantes y de las correspondientes al control. El juicio sobre la reforma requerirá el paso del tiempo para que su aplicación ofrezca la perspectiva necesaria. Ello no obstante, puede sostenerse que la norma procura receptor las modernas exigencias sobre el control, la inmediación, la rapidez y la consulta permanente.
La Ley contiene, mas allá de sus futuros resultados, logros verificacbles en lo inmediato. Así el reconocimiento de la naturaleza jurisdiccional del tribunal (articulo 1°); la incompatibilidad del ejercicio profesional para sus miembros, que los asimilan a las funciones judiciales (articulo 2°); la unificación del régimen sancionatorio (articulo 16°); el estudio in situ de las cunetas municipales que evita el desplazamiento documental y también el correspondiente a funcionarios (articulo 21 y 23); la recurrencia de los fallos ante la Corte con la generalidad del código adjetivo (articulo 31); la declarada legalidad del análisis (articulo 42) y la instauración del juicio de responsabilidad para las municipalidades (articulo 44).
La cita del articulo demuestra que el legislador, sin desoír la experiencia lograda a partir de la sanción de la ley 4373, ha buscado modernizar el contenido, dotando a los administradores de un apoyo permanente y al Cuerpo de la posibilidad de controlar sin el molesto desplazamiento documental y humano que hasta hoy se requerirá en el área municipal, en la que trabajan dos de las cuatro vocalias.
Desde siempre el Tribunal en sus pronunciamientos había afirmado su naturaleza jurisdiccional. Pese a ello el reconocimiento explícito operado en el articulo 1° de la Ley 10.869 confirma adecuadamente esa naturaleza de manera rotunda. También ayuda la prohibición del ejercicio profesional para los miembros, que reafirma lo anterior, porque si bien continúan siendo asimilados a los camaristas (articulo 6°) se produce en el nuevo texto una mayor asimilación con las funciones jurisdiccionales.
La inclusión del régimen sancionatorio único mejora la situación anterior, en tanto las cuatro vocalias verán emparejadas las infracciones al procedimiento o al aspecto resolutivo (sentencias), evitando cualquier divergencia entre los miembros del Tribunal.
En el caso de los recursos contra los fallos del Tribunal se ha reemplazado el viajo recurso de nulidad del articulo 26 de la Ley 4373 por la directa remisión a los recursos del Código de Procedimientos en lo Civil y Comercial de la Provincia (articulo 31 de la ley 10.869). La generalidad de la norma sancionatoria puede en el futuro ser fuente de divergencia en cuanto a su interpretación, teniendo en cuenta los pronunciamientos de la Corte Provincial (casos “Pizzagalli” y “Magnanini”) y la presencia de dos clases de juicio a cargo del Tribunal de Cuentas: juicio de cuentas y juicio de responsabilidad. La Ley 4373 establecía la posibilidad de requerir la nulidad del fallo ante el Alto Tribunal (articulo 26), mientras que el articulo 31 mencionado alude a “los recursos que prevé el Código de Procedimientos en lo Civil y
Comercial de la Provincia dando así entrada a la inaplicabiliad de la ley, nulidad e inconstitucionalidad.
La legalidad del control se encontraba asegurada por los pronunciamientos del H. Tribunal que seguían las exigencias del ordenamiento orgánico derogado, en el cual el relator no podía efectuar comentario alguno acerca de la conducta de los funcionarios. Sin embargo, parece buena solución que el legislador norme expresamente los limites de la competencia del órgano jurisdiccional para evitar desbordes.
Por ultimo, y mas allá del veto dispuesto por el gobernador al inciso 4° del articulo 14, ha quedado incluido en el texto el juicio administrativo de responsabilidad con el ordenamiento legal para su resolución según provenga de sumarios provinciales o municipales (art. 44). También en este caso la inclusión explícita evitara que en área municipal la justificación del accionar se realizara por vía interpretativa a partir de la Constitución.
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BREVE COMENTARIO SOBRE LA NUEVA LEY ORGANICA DEL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
( por Ricardo Salomone)
I) Introducción
Durante su periodo de 1989 la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires sanciono la Ley N°10.869 ( publicada por el Boletín Oficial el 12/1/1990), dando así cumplimiento a la exigencia del articulo 147° de la Constitución de 1934 que le defiere la regulación legal del Tribunal de Cuentas.
Resulto derogado así el régimen anterior derivado de la Ley N°4373.
II) Sanción y Modificaciones
La promulgación de la Ley fue parcial, pues el Poder Ejecutivo veto algunas de sus previsiones (Decreto N°5937/89). Inmediatamente la Legislatura aprobó la Ley N°10.876 (PUBLICADA EN EL Boletín Oficial del 26/01/1990), que sufrió un nuevo veto parcial del Gobernador, esta vez por Decreto N°30/90.
El nuevo régimen orgánico ha sido reglamentado por decreto N°2503/90.
En el presente cuenta con media sanción del Senado una profunda modificación que abarca once artículos.
III) Comentario sobre las reformas
En una primera aproximación, consideramos que debe lamentarse que una norma regulatoria de la vida y la acción de un órgano de la Constitución haya generado, casi inmediatamente, sendos vetos del Poder Ejecutivo una ley de reforma y la media sanción de otra norma modificatoria. La experiencia demuestra que la permanecía de las leyes constituye la necesaria condición del juicio de valor que merezca y que su reiterada aplicación resulta la mejor garantía para que el futuro indique los aspectos susceptibles de cambio.
Esta conclusión se robustece al verificarse que la ley N°4373 fue sancionada en 1935 y que regulo la vida del Tribunal hasta 1989.
1 Aprobación automática y caducidad.
a) El régimen sancionado originariamente previo la aprobación automática de las rendiciones de cuentas por el transcurso del tiempo cuando el Tribunal no se hubiera pronunciado en los plazos determinados (artículos 24 inc. 5° y 46 de la Ley N°10.869). Esta figura fue vetada por el Decreto N°5937 para las rendiciones municipales, al considerársela merecedora de futura reelaboracion.
Desde nuestro punto de vista debe celebrarse la justeza de la tacha, habida cuenta que esa “aprobación automática” resultaba inconstitucional. La norma fundamental exige que el Tribunal “aprueba o desaprueba” de manera explícita (art. 147 in. 1° de la Constitución Provincial). Esta exigencia de rango normativo superior supone el dictado de sentencia individualizada para cada rendición, resultando insusceptible de modificación por voluntad legislativa.
Debe lamentarse, desde luego, que los buenos propósitos del decreto se vean incumplidos por el articulo 17 de la norma legal, en el que ha quedado consagrada esa automaticidad para la cuenta general del ejercicio de la Provincia. Esta censurable diferencia entre la Provincia y los municipios debe ser destacada con especial énfasis.
La Ley n°10.876 suplanto la comentada “aprobación automática” por la caducidad de competencia. Esta figura, también seriamente objetable desde el punto de vista constitucional, sufrió el veto del Gobernador por Decreto N°30/90 al señalar:
“
Que la competencia expresa atribuida a dicho órgano no puede ser alterada o menoscabada apartándose expresamente de un precepto instituido por la máxima jerarquía normativa, como asimismo de una elemental ética y moral republicana que le asigna el “control” de los actos de gobierno, una importancia tal que hace a la vida misma de la democracia”.
“
Que si el Tribunal no se expide, según lo normado por nuestra Carta fundamental, la cuenta no queda aprobada y se produciría un vacío legislativo al no preverse la suerte de la cuenta alcanzada por el plazo fatal de caducidad que por otra parte colisiona con lo prescripto en el articulo 15 de la Ley N°10.869”.
Los sólidos argumentos del Gobernador eximen de mayor debate, salvo la desafortunada mención a “actos de gobierno” no sujetos al control del Tribunal atento a su naturaleza (argumento articulo 42 de la ley N°10.869), que debe entenderse referida a la legalidad de los actos de inversión y recaudación de fondos públicos.
A mayor abundamiento debe agregarse que la caducidad referida a los tribunales de justicia (perdida de jurisdicción), tiene su correlato en el reemplazo por otro juez (articulo 167 del C.P. de la Provincia), situación que con respecto al Tribunal de Cuentas resulta de imposible solución, por no existir mecanismo constitucional de reemplazo: así lo ha reconocido el propio legislador en el articulo 15 del ordenamiento orgánico.
b) En cambio, la nueva redacción del articulo 47 merece firme adhesión puesto que la legislatura ha encontrado el modo de derogar el régimen de la Ley N°4373, pero salvando el procedimiento aplicado a los ejercicios de 1989 y anteriores, al agregar: “salvo para los supuestos comprendidos en el articulo 46”, norma esta que sanciona los plazos de presentación y resolución para las cuentas municipales.
La adición resolverá numerosos problemas de estudio y de ejercicio de la vía recursiva, si se parte de una interpretación que privilegie la igualdad de trato con rendiciones falladas con anterioridad y apelaciones de responsables en tramite ante la Corte, frente a otras posteriores basadas en la nueva ley.
2 Sumarios de responsabilidad
El veto del inciso 4°) del articulo 14 de la ley tiene importantes consecuencias sobre los juicios administrativos de responsabilidad, pues por un error que consideramos de naturaleza conceptual se ha dejado sin regulación directa a una parte de los mismos.
a) Provinciales
La tacha se fundamenta en la colisión del inciso con la Ley de Contabilidad, en tanto podrían generarse conflictos entre distintos órganos de control.
El choque entre las funciones del Contador General de la Provincia (órgano de la Constitución artículos 144 y 145) y las que corresponden al Tribunal de Cuentas (articulo 147, idem) resulta imposible. El Contador General tiene a su exclusivo cargo la investigación y resolución de la totalidad de los sumarios de responsabilidad de jurisdicción provincial, en los cuales imputa o no (ver Ley de Contabilidad, artículos 70 a 73 T.O. Decreto N°9167). Con posterioridad resuelve sobre ellos el tribunal de Cuentas de manera definitiva articulos 73 de igual texto y 37 de la Ley N°10.869).
b) Municipales
Pero el Tribunal de Cuentas, además, tiene bajo su competencia la instrucción y resolución de los sumarios municipales, los que, por el veto, quedan sin norma expresa como atribución del H. Cuerpo.
Entendemos que en lo concerniente a los sumarios de responsabilidad de jurisdicción municipal el blanco creado en el decreto resulta subsanado, por vía interpretativa pero de manera suficiente, por la mención del articulo 44 de la Ley N°10.869 que remite el tramite de los mismos a la Ley Orgánica Municipal.
3 reglamento Interno del H. Tribunal
Como aspecto secundario, el Gobierno tacho el articulo 43 que establecía:
“ El Tribunal dictara su Régimen Interno. Además proyectara y someterá a la aprobación del Poder Ejecutivo la reglamentación de esta ley, dentro de los treinta días de su publicación”.
En este caso, el decreto aludió a que las facultades reglamentarias previstas en la ley son una atribución constitucional del Poder Ejecutivo.
La norma no colisionaba con las facultades de reglamentación del ejecutivo, al limitarse a autorizar un proyecto para someterlo a consideración del órgano competente.
Producido el veto, se sanciono el decreto reglamentario N°2503/90, con las consecuencias que se verán expuestas en la parte final de este trabajo.
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IV) ASPECTOS SALIENTES
Nos referimos a continuación a los aspectos mas salientes del nuevo régimen legal, prestando atención antes a su importancia que a la ubicación en el articulado
1° Delegaciones Regionales
El articulo 19 establece diecisiete delegaciones, las que tendrán a su cargo el estudio de las cuentas municipales. Cada delegación abarca un numero variable de comunas.
En esta zona del control municipal se ha desconcentrado la labor del Tribunal, la que tiene carácter parcial porque los estudios de las rendiciones de los poderes del estado y de las reparticiones autárquicas seguirá efectuándose en la sede del H. Cuerpo.
Las delegaciones estarán a cargo de un funcionario (“Delegado”), con tres relatores, todos ellos contadores (articulo 20), teniendo a su cargo el estudio de las cuentas y de las reparticiones autárquicas seguirá efectuándose, debiendo informar mensualmente al Tribunal (articulo 21).
En virtud de lo emplazamiento de las delegaciones, los libros de contabilidad y la documentación de respaldo quedan en sede de cada municipalidad, bajo custodia del D. Ejecutivo. (articulo 23). Esta previsión permitirá evitar en el futuro el molesto desplazamiento de la documentación de todos los partidos de la Provincia hacia la ciudad de La Plata, para ser depositada en el archivo del Tribunal hasta el momento del pronunciamiento definitivo, momento en el cual se dispone su devolución.
Además, resulta evidente que en la actualidad el funcionario quiere contar con asesoramiento permanente en los actos mas importantes de su actuación: la inmediatez de la delegación devendrá en mayor seguridad para el controlado y llegara antes, desde el punto de vista del controlador, a la determinación de los aspectos susceptibles de reparo.
2° Leyes Supletorias
La faz recurrida ha previsto el reclamo por ante el mismo Tribunal por vía del recurso de revisión disciplinado en el articulo 38, con el procedimiento del articulo 39; 15 días de plazo –hábiles- para la interposición, apoyado en pruebas o documentos nuevos o en la errónea interpretación de los presentados, sin que se requiera deposito previo del alcance. El Tribunal por interlocutoria irrecurrible lo abre o no. Si lo declara procedente se confiere traslado al recurrente y contestado ( o cumplido el plazo sin respuesta), previo nuevo llamado de autos, se fallara definitivamente.
Por el articulo 31 se establece que la sentencia final del Tribunal será recurrible ante la Corte Provincial por medio de los recursos del Código de Procedimientos en lo Civil y Comercial.
La derogada Ley N°4373 tenia previsto un recurso de nulidad ante el Alto tribunal (confr. Art. 26) contra los fallos del Tribunal de Cuentas.
La situación actual mejora la previsión anterior, aun cuando la generalidad otorgada por la remisión al código adjetivo no nos parece buena.
En el estado actual de sus pronunciamientos de la Corte, con la sola disposición del derogado articulo 26 de la Ley N°4373, declaro la procedencia de los reclamos tanto con la instancia administrativa agotada ( caso “Magnanini”), como sin la previa interposición del recurso de revisión (caso “Pizzagalli”), culminando este ultimo con la revocación del fallo.
Consideramos que este criterio deberá ser modificado, en tanto el articulo 31 de la Ley N°10.869 establece que es recurrible la “sentencia final”, expresión que supone previo agotamiento de la vía administrativa y que acaso sirva para regularizar la interpretación de la Corte que, desde nuestro punto de vista, ha transformado el viejo recurso de nulidad en uno de inaplicabilidad de ley, sin texto expreso.
La reforma que se encuentra en tramite con media sanción suplanta los recursos del Código de Procedimientos por el recurso contencioso-administrativo del Código Varela.
3° Leyes Supletorias
El régimen orgánico de la Ley N°4373 aludía a la supletoriedad del Código de Procedimientos al referirse a las notificaciones.
Con mejor criterio, la Ley N°10.869 declara la supletoriedad de la Ley de Procedimiento administrativo de la Provincia y generalizar la correspondiente al aludido Código de Procedimientos (articulo 41).
En el estado actual de la legislación, un tribunal administrativo deberá acudir de manera primaria a las normas correspondientes a su objeto:
la independencia de éste, abonada por la cada vez mas profusa doctrina tiene, entonces, amplia justificación.
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V) REGLAMENTACION DE LA LEY
La reglamentación de la Ley N°10.869 por el Decreto N°2503/90 exhibe aristas, para tratar, acaso derivadas del inoportuno veto al articulo 43, que ha impedido que el Tribunal de Cuentas confeccionara un anteproyecto mas ajustado
En el articulo 7° se establece que las atribuciones y deberes del Presidente requieren la intervención previa del Vocal, salvo las de presidir acuerdos (inciso 1°) y la convocatoria extraordinaria (inciso 7°).
Naturalmente, si el legislador declara que el Presidente es jefe de personal (inciso 2°), autoriza o dispone de fondos y partidas (inciso 4°) o propone designaciones al Poder Ejecutivo (inciso 6°), cualquier disminución o intervención por norma de inferior nivel jerárquico debe considerarse en pugna con la constitución.
La Ley, obviamente prevalecen todos los casos.
También el articulo 19 establece una condición que excede el marco legal: las delegaciones no dependen de las vocalias, sino del Tribunal de Cuentas.
VI) VALORACION DE LA NUEVA LEY
El juicio de valor sobre la nueva Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires debe ser positivo.
La idea de acercar el Tribunal a las municipalidades es buena y acoge requerimientos actuales a los funcionarios.
Por ello, es de desear un rápido funcionamiento de las delegaciones.
Las modificaciones al texto legal, acaso resueltas con excesiva rapidez, en un país que parece no poder esperar el fruto de sus propios cambios, no empece dicho juicio favorable.
Antes bien, la sanción resulta una buena convocatoria para que el gobierno provincial y las autoridades del Tribunal encuentran la posibilidad de mejorar el control de lo
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